为住户服务的非营利机构包括（为住户服务的非营利机构核算范围）

作者｜杜金富 王旭「北京语言大学经济研究院」

文章｜《中国金融》2022年第12期

为住户服务的非营利机构核算范围的国际比较

国际上关于对为住户服务的非营利机构核算范围的界定主要集中在国际准则和相关国家的实践两个方面。

• 为住户服务的非营利机构核算范围的国际准则

界定住户服务的非营利机构核算范围的国际准则主要有《国民账户体系2008》（SNA2008）和国际货币基金组织（IMF）出版的《货币与金融统计手册和编制指南（2016）》。

SNA2008定义非营利机构（Non-Profit Institution，NPI）为由法人或社会实体创建的、不以获取收入为目的的生产或分配活动，这些活动一定会产生盈余或亏损，但产生的任何盈余都不能分配给其他机构单位。

非营利机构又分为从事市场生产的非营利机构和从事非市场生产的非营利机构。从事市场生产的非营利机构被归类为公司。从事非市场生产的非营利机构主要分为两类：政府控制的非营利机构，非政府控制的非市场性生产的非营利机构。后者即为住户提供服务的非营利机构（Non-Profit Institutions Serving Households，NPISH）。它们为住户部门提供免费或者不是以有显著经济意义的价格出售的商品和服务。SNA2008的定义可以理解为，为住户提供服务的非营利机构虽然不以营利为目的，但作为一个实体，它可以产生利润，但这些利润不能分配给出资者。

IMF在其出版的《货币与金融统计手册和编制指南（2016）》的部门分类中，把为住户服务的非营利机构作为一个单独部门，但在编制金融统计报表时，却把为住户服务的非营利机构与住户部门合并在一起，形成一个机构部门。

在IMF的定义中，为住户服务的非营利机构包括除下述非营利机构以外的所有常住非营利机构：作为市场生产者的非营利机构；由政府单位控制并主要由政府单位资助的非营利机构。

根据创立非营利机构的目的，为住户服务的非营利机构部门主要包括两类机构：其一，由个人团体成立的、主要向其成员提供服务的非营利机构，这类机构通常接受成员的定期捐款或会费，免费向成员提供服务，如工会、专业协会、消费者协会、教会，以及社交、文化、娱乐和体育俱乐部等；其二，出于慈善目的，而非出于维护那些控制非营利机构的协会的成员的利益而设立的慈善、救济和援助组织，这类机构通常接受来自一般公众、公司、政府和非常住单位的现金或实物捐赠。

• 相关国家确定为住户服务的非营利机构核算范围的实践

美国把住户部门和为住户服务的非营利机构合并为一个经济部门进行核算，其主要原因是非营利机构的资金来源和服务对象均为住户部门，并且非营利机构相对于住户部门而言资产较少，即便加入后也不会产生显著影响。英国也把为住户服务的非营利机构与住户部门合并为一个经济部门，主要包括大多数慈善机构、工会、宗教组织、政党以及多数大学。不同于美国和英国，加拿大、新西兰、日本将为住户服务的非营利机构作为一个独立的经济部门，加拿大为住户服务的非营利机构包括专业协会、工会、政党、教堂、慈善机构以及文化、娱乐和体育俱乐部等。新西兰为住户服务的非营利机构主要包括俱乐部、学术机构、政党、工会、教会或宗教团体、慈善机构等。日本为住户服务的非营利机构主要包括慈善机构、俱乐部、工会、政党、教会等。

通过对比不同国家的实践，可以得到以下几点启示。一是世界各国一般都会对为住户服务的非营利机构进行核算，其定义和核算范围与SNA基本一致。二是有的国家单独核算，如加拿大、新西兰和日本；有的国家与住户部门一并核算，如美国和英国。三是有关国家对为住户服务的非营利机构的核算范围与为企业服务的非营利机构的核算范围划分是清楚的；主要是与政府控制非营利机构的核算范围存在差别，如新西兰。四是企业提供给雇员的养老金是否纳入为住户服务的非营利机构核算，是需要探讨的问题，美国已经作了尝试。五是对于宗教机构而言，即使其资金主要来源于政府单位，但只要多数资金地位并不意味着政府的控制权，则仍可将其划入为住户服务的非营利机构。

我国为住户服务的非营利机构核算范围的研究

• 我国为住户服务的非营利机构的发展变化

我国为住户服务的非营利机构这一概念，“社会团体—民间组织—非营利机构—为住户服务的非营利机构”的演变，经历了相当长的历史时期，总体来看可分为以下四个阶段：第一个阶段是1942～1988年，为民众团体形成发展阶段，颁布了《陕甘宁边区民众团体登记办法》《社会团体登记暂行办法》等条例，规定了民众团体的类别、成立程序和登记机关；第二个阶段为1989～2003年，为民间组织形成发展阶段，颁布了《社会团体登记管理条例》《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》等，明确了社会团体的定义以及非营利组织属性，并正式提出“民间组织”的官方称谓；第三个阶段为2003～2016年，为非营利机构的形成发展阶段，颁布了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康发展的意见》等，提出用“社会组织”代替“民间组织”，并定义社会组织是以社会团体民办非企业单位、基金会、社会服务机构为主体组成；第四个阶段为2017年至今，是为住户服务的非营利机构的形成发展阶段，明确提出非营利法人是为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，在《中国国民经济核算体系（2016）》中首次增加了“为住户服务的非营利机构”的核算部门。

• 对我国为住户服务的非营利机构的定义

我们认为，定义我国为住户服务的非营利机构应把握以下要点。

其一，非营利性。非营利机构是由法人或社会实体创建的、不以获取收入为目的的生产或分配机构，此过程中一定会产生盈余或亏损，但产生的任何盈余都不能分配给出资者。

其二，非市场性生产。非营利机构又分为为企业服务从事市场性生产和为政府部门控制、为住户部门服务的从事非市场性生产两个部分。非营利机构的市场性生产与非市场性生产的主要区别，就是它的产出的全部或大部分是否以有显著经济意义的价格提供给其他单位。以有显著经济意义的价格提供给其他单位的，为市场性生产，否则为非市场性生产。

其三，非政府控制。政府控制与非政府控制是相对而言的，如果我们确定了政府控制的含义，那么也就明确了非政府控制的含义。政府控制非营利机构的定义为：具有决定其总体政策或规划的能力。在非营利机构中，政府可以控制的内容包括：官员的任命、提供资金、风险暴露以及制定总体决策或规划。

其四，服务对象大部分为住户部门，但也可能提供公共服务。

综上所述，我国为住户服务的非营利机构是不受政府控制的从事非市场性生产、为住户部门服务或提供部分公共服务的非营利机构。

• 我国为住户服务的非营利机构的分类

我国为住户服务的非营利机构的分类是从外延方面界定为住户服务的非营利机构的核算范围。国际准则将为住户服务的非营利机构分为缴纳会费的社团、慈善救援机构、公共服务机构三大类。各国对为住户服务的非营利机构的分类不尽相同。我国是由计划经济转为社会主义市场经济的国家。这一基本国情决定我国对为住户服务的非营利机构的分类具有特殊性。我们认为，我国的为住户服务的非营利机构可分为以下类型。

教育卫生机构。教育机构包括民办幼儿园、小学、中学、大学、专修（进修）学院或学校、培训（补习）学校或中心等；卫生机构包括民办诊部（所）医院、康复中心、保健中心、疗养所等。

文化体育机构。文化机构包括民办艺术表演团体、文化馆（活动中心）、图书馆（院）、博物馆（院）、美术馆、画院、名人纪念馆、收藏馆、艺术研究院（所）等；体育机构包括一些企业和其他组织个人赞助的体育俱乐部，如足球俱乐部、乒乓球俱乐部、拳击俱乐部、攀岩俱乐部等。

社交联谊机构。包括同学会、同乡会、旅游俱乐部、乡村俱乐部等。虽然这些联谊机构有些是由学校或政府出面组织的，但其资金来源和活动内容，均由联谊机构自己决定。

慈善救济救援机构。包括民办福利院、敬老院、托老院、慈善中介、法律对个人援助中心、志愿者服务中心、救济中心等。

基金会。它拥有可处置的资产或捐赠、利用这些资产产生的收入，并将其捐给其他组织或用于自身项目和计划的实施，如教育基金、卫生基金、扶贫基金等。

宗教组织。中国的宗教组织包括佛教、伊斯兰教、道教、天主教、基督教等宗教组织，提供宗教组织、宗教场所服务。这里的宗教机构是不纳入政府核算范围之内的民间机构。

社会服务机构，包括民办环保组织、科技传播或普及中心等。

年金等组织。它们为退休雇员提供补充退休金等。

业主委员会。中国的业主委员会与基层群众自治组织的职能基本一致，根据“国民经济统计产品分类”将其划分在“城市居民自治服务”门类，由城市居民自治组织提供服务。

未分类的其他机构。

对我国为住户服务的非营利机构核算范围的建议

• 从规则上厘清为住户服务的非营利机构与相关单位和部门的关系

第一，厘清营利机构与非营利机构的关系。营利机构与非营利机构的根本区别，不在于机构盈利与不盈利，而在于盈利是否分配以及治理的结构。凡将盈利分配给出资者的为营利机构，否则为非营利机构。营利机构按出资额参与管理，而非营利机构按出资的单位（或个人）参与管理。

第二，厘清非营利机构与非营利社会组织的关系。笔者对我国的社会团体、民办非企业单位和基金会的关系进行了梳理（见上页表1），发现我国登记的社会团体、民办非企业单位等非营利性社会组织有些还不是完整意义的非营利机构。

第三，厘清非营利机构与事业单位的关系。我国非营利机构包括一部分事业单位。有些事业单位如红十字会等已是政府的组成部分。

第四，厘清政府控制的非营利机构与为住户服务的非营利机构的关系。当服务对象同为住户部门时，政府控制的非营利机构与为住户服务的非营利机构的边界并非绝对清楚，这取决于社会的治理结构、服务的质量和效率以及社会的成本等。比如，教育机构特别是大学，根据国情的不同，有的国家将其全部或部分纳入政府控制的范围之内，有的国家没有纳入政府控制之内。我们认为，我国有些政府控制的为住户服务的一部分非营利机构，在加强监管的同时，可在推进事业单位改革中转为为住户服务的非营利机构；同时，由政府出资，培养一批养老、环保、科研等为住户服务的非营利机构。

第五，厘清为住户服务的非营利机构与企业的关系。我国有许多俱乐部等为住户服务的非营利机构，由企业赞助并挂名，并由企业管理。一般都把它作为企业的一部分，《社会团体登记管理条例》也规定企业内部成立的社会团体不属于登记的范围。实则它们有相当一部分是为住户服务的非营利机构。不能把企业出资和管理的机构都视为企业。因为企业成立这些俱乐部服务对象是住户，企业只是出资，俱乐部绝大部分不营利，也就没有分配利润之说。判断一个机构是不是为住户服务的非营利机构，不能依据谁出资谁参与管理，而应该以是否为住户部门服务、是否分配利润及治理结构为依据。

• 从法规和制度上确定为住户服务的非营利机构核算的范围

虽然国家统计局提出了“为住户服务的非营利机构”的概念，但我国目前还没有清晰界定为住户服务的非营利机构核算范围的法规和制度。目前针对不受政府控制的非营利机构的规范文件主要有《民办非企业单位登记管理条例》《基金会管理条例》和《宗教事务条例》。

民办非企业单位与为住户服务的非营利机构的特征比较。民办非企业单位是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人，利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位不得从事营利性经营活动。

民办非企业单位与为住户服务的非营利机构的区别有：从服务对象上看，它不仅服务于住户部门，还包括服务于企业部门，如评估咨询服务中心（所）、信息咨询中心（所）；从治理结构上看，没有规定不得分配盈余；从机构目标看，只规定不得从事营利性经营活动，没有允许保值增值盈余的条款；从所列机构种类来看，没有环境、慈善中介、志愿者活动、宗教等非政府控制的非营利机构。

通过上述分析可以看出，民办非企业单位类似民办事业单位，具有非营利单位的性质，但不完全具备为住户服务的非营利机构的特征。

• 基金会、宗教机构与为住户服务的非营利机构的特征比较

基金会是运作财产的非营利组织，且不以营利为目的，但应当按照合法、安全、有效原则实现保值、增值。基金会的主要资金来源是捐献，因而不存在营利分配问题。它的财产主要用于公益项目，与服务于住户的公共部门相近，基金会治理结构方面设立理事长、监事长等；但基金会管理条例并未对政府控制与非政府控制加以区分，有些基金会，如教育基金会，相当部分是政府控制的。

宗教组织是非营利机构，主要服务于公益慈善事业，且不得分配财产和收入，但没有区分政府控制与非政府控制。

通过对登记管理的基金会和宗教组织的特征的分析，我们认为，基金会和宗教组织具备非营利机构的特征，但没有区分政府控制与非政府控制。也就是说还不能把所有基金会和宗教组织都视作为住户服务的非营利机构。

• 从操作上解决现有机构中界定为住户服务的非营利机构核算边界问题

从操作上解决现有机构中界定为住户服务的非营利机构核算边界问题，实际是在现有情况下解决为住户服务的非营利机构单位及部门的识别问题，确定核算主体。

第一，明确已登记的核算主体。一方面，不仅从非营利机构登记主管部门（民政部门）确定核算主体，还应根据为住户服务的非营利机构的特征从其他登记主管部门确定核算主体。比如，物业管理公司和体育俱乐部等，可能需要到市场监管、体育主管部门等收集资料确定核算的主体。另一方面，从已登记确定的非营利机构中区分政府控制的非营利机构与非政府控制的非营利机构，从而确定核算的主体。除了宗教组织等非营利机构主要按通行的标志区分外，有些国有企业成立的体育俱乐部按其与企业的关系及与住户的关系，应视为为住户服务的非营利机构。

第二，确定未核算登记的核算主体。一方面，现实中存在但法规制度没有要求登记注册的非法人机构，比如志愿者服务中心等。从国际准则来看，志愿行为已经列为非营利机构的第八类；从其核算的角度来看，国际劳工组织已经提交了《志愿劳动力测算手册》；从我国实际情况来看，我国存在大量的志愿活动和组织，应建立类似的统计核算目录，把它们纳入核算主体的范围之内。另一方面，应该纳入而没有纳入的核算主体。如前所述，据调查测算，我国未登记的非营利机构数量是登记数量的5～10倍。应通过典型调查，全面测算，确定核算主体的范围。■

（责任编辑 刘宏振）

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