户部为何是朝廷的钱袋子（从京饷制度出发）

清代时中央六部中的户部，与吏部的地位不相上下，甚至在一定程度上而言，户部的重要性更为明显。我们知道，户部掌全国土地、赋税、俸饷等一切财政事务。不过清代的户部和清王朝一样，也有一个从权力高度集中到衰弱的过程。

讲到户部，我们先要大致介绍一下清代的财政管理制度。户部银库的收入分为两大类，一部分直接来自京师，但比率很小；绝大部分依靠各省每年的解款即所谓的“京饷”。

京饷的来源在道光以前，主要包括田赋（地丁）、杂税及关税、盐课四大项；咸丰、同治以后，厘金和“洋说”（海关税）作为清王朝财政的支柱税收，也被纳入了京饷的范围。

清代的财政政策，实行的是全国一体、中央集权的管理体制。在这种体制下，赋税由各省地方征收，但其支配权却不在各省而在中央。各省每年征收的赋税，均有户部统一筹划，从中分别安排京师及各省的开支。这种制度，从清初到清末一直沿袭，不过，在不同时期有着不同的变化。

清前中期，中央集权高度发展，以皇权为中心的中央政权对各省有着绝对的权威。这个时期，当时各省不管所征赋税多寡，都只能按照规定存留本省的经费，大部分剩余一律要报户部候拨，听从户部的安排，或解至其他省，或解至京师。

​清前期定制：各省所征税课，盐课和关税除小部分由地方征收机构作为经费存留外，其余“尽收尽解”，全部起运京师，入户部银库。地丁钱粮及各项杂税由州县征收后，尽数起运至布政司库。征存藩库的钱粮除了紧急用款准各省动用外，其他用款则一律要请户部调拨，经过核准后方能动用。

康熙三十七年（1698年），谕令各省办买豆草、供应行粮，以及驿站、工料、车价、官役俸工等经费支出不必再报户部，可一面动用，一面报部。至雍正三年（1725年），形成了冬估、春拨和秋拨制度，规定：各省一岁应需官兵俸饷，督抚于上年冬作出预算，造册咨户部请拨，此为“冬估”；至次年春、秋二季，各省再造具库存银两实数咨报户部，户部根据各省库存数，予以调拨。这就是所谓的“冬估”、“春拨”和“秋拨”。

冬估、春、秋拨制度的建立，进一步规范了各省钱粮的存留和报拨管理。此后，京饷于每年春、秋二季拨款时向各省分别调拨，被纳入了制度化轨道。各省奉户部拨款部文，必须按期如数解运到部。

​雍正四年（1726年）规定：部拨京饷，各省督抚“于拨解文书到日，即将司库现存帑银按期起运。直隶、山东、山西、河南限文到六十日到部，江苏、江西、浙江、湖广文到八十日到部，福建、广东、广西文到百日到部”。户部指拨京饷的原则是：各省春秋二季上报实存银数，除了存留本省经费外，其余银两一律解部。

上面所说的这些制度，直到道光朝都没有大的变动。自太平天国运动爆发后，即咸丰之后，随着清王朝中央与各省权力格局发生重大变化，包括京饷制度在内的一系列财政管理制度很难再照原样进行，朝廷不得不实行适应新情况的变通措施。

清前、中期，中央政权在拥有足够权威的前提下，才能赋税由各省征收，而其支配权却有中央掌握。也只要在这个前提下，户部才有了调配全国财政资源的大权。咸丰、同治以后，户部这个权力在很大程度上不复存在了。

​随着湘军、淮军势力的崛起，地方实力派督抚的地位日益巩固，清政府对各省的控制逐渐弱化，各省在地方事务上的自主权不断扩张，从而形成了“外重内轻”的权力格局。

这种情况下，晚清王朝的中央集权财政体制被严重动摇，主要表现就是“财权下移”，各省的财政自主权逐渐形成。尽管清政府为了保证中央集权而制定了相应的财务制度，如各省钱粮报拨制度，京、协饷制度、奏销制度等，但在执行的过程中基本上有名无实。

京饷制度由于受到太平天国运动的影响，无法照旧执行。再者，随着空前规模的战火迅速蔓延，一方面赋税收入大为减少，另一方面各省以供应军需为第一要务，大部分收入被直接、间接的巨额军费所吞噬，库藏空虚，自顾不暇，致使户部不但无法向各省军需拨款，充任全国财政资源调度中心的角色，而且连维持京师自身费用支出也难以保证。

在这种情况下，户部在放任各省自筹军需的同时，从咸丰六年（1856年）开始，实行向各省定额摊派的措施。摊派京饷的全国总数，最初每年400万两，咸丰十年增至500万两，十一年再增至700万两。从同治六年（1867年）起，在700万两之外，每年再增100万两，称为“续拨京饷”。此后直至清末，户部每年向各省及海关摊派总计800万两。

​京饷制度受到破坏主要是由于太平天国运动的爆发，换句话说这是战时实行的财政手段。可是在战后，由于中央与各省的权力格局发生了质的变化，户部已经无法要求各省实报收入，甚至连各省收入的真实底细也日渐隔膜了，当然也就无法恢复旧有的制度了。

上面提到，京饷制度受到破坏，户部不得不实行向各省定额摊派。摊派的名目繁多，包括固本京饷、北边防经费、京官俸饷、备荒经费、旗营加饷、海防经费、铁路经费等等。户部的这一财政措施既体现出晚清各省独立性的加强和中央财权的动摇，同时也和当时各省的收支特点有关。

清前、中期，虽然也是各省征收国家税收，但税源及征收的数字都比较稳定，支出方面也是量入为出，各项经费开支相对稳定。这种收、支较为平衡的情况，使清政府对各省的收入和支出都较易做到有效掌控，并在此基础上统一安排全国的财用。

​而在晚清时期，伴随着地方财政自主权的扩张，各省无论是收入还是支出，都出现了大量的非中央政府所能控制的情况，并且也得不到详细的经费项目。户部对各省的收支状况越来越不摸底，自然也就失去了掌控力。户部在不得已的情况下实行定额摊派，意味着对各省既得财政利益的承认，对其实际收支，便不再过问。

然而需要指出的是，中央和户部的妥协却没有得到很好的效果。实际上各省都打着小算盘，往往不愿向户部解款，或是讨价还价。这个时候，我们就会发现，户部不再像以前那样趾高气扬，而是要放低身段向各省“讨要”。从现有的文献中可以发现，户部一再强调所拨款项的重要性和财政艰难的状况，要求各省顾全大局，设法腾挪。

而各省的态度大多是置之不理，以各种理由推诿、搪塞，在奏报中诉说本省财政如何困难，如何资金短缺等等。讨价还价的结果是，各省只有一部分或是少部分款项被解到了户部。到了下一年，又进入了新的一轮讨价还价，这在晚清成了例行公事。

从同治时期开始，中央的财政就十分拮据，特别是到了庚子以后，随着巨额战争赔款以及外债纷至杳来，清政府几乎失去了全部关税和大部分的盐税支配权，而用款却有增无减。

​在这种情况下，向各省催款已经变成了纯粹的摊派，最终导致中央与各省均陷入空前的财政危机。到了光绪末年时，朝廷已无力支撑，试图实行新的财政体制改革，不过这个时候已经太迟了，几年之后大清便灭亡了。