上海临港片区方案（临港奋楫专访余淼杰）

澎湃新闻记者 张静 杨漾在“以国内大循环为主体、国内国际双循环”的新发展格局和大坐标下，自贸区（港）的角色和使命是否被赋予了新的内涵？《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》和《海南自由贸易港建设总体方案》相继出台，临港新片区与海南自由贸易港如何既协同配合、又实现差异化发展？陆家嘴的在岸金融和临港新片区的离岸金融又如何协同推进上海国际金融中心建设？，下面我们就来聊聊关于上海临港片区方案?接下来我们就一起去了解一下吧!

上海临港片区方案

澎湃新闻记者 张静 杨漾

在“以国内大循环为主体、国内国际双循环”的新发展格局和大坐标下，自贸区（港）的角色和使命是否被赋予了新的内涵？《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》和《海南自由贸易港建设总体方案》相继出台，临港新片区与海南自由贸易港如何既协同配合、又实现差异化发展？陆家嘴的在岸金融和临港新片区的离岸金融又如何协同推进上海国际金融中心建设？

在上海自贸试验区临港新片区揭牌一周年之际，澎湃新闻（www.thepaper.cn）就此专访北京大学国家发展研究院党委书记、副院长余淼杰，他对建设临港新片区实现更大突破提出了建议。

7月30日，中央政治局会议释放出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的信号。

如何实现“双循环”拉动国内经济增长？余淼杰认为，第一，要实现我国超大规模的市场优势，在目前碰到百年未有的大变局以及新冠疫情的冲击下，必须通过财政政策和货币政策双轮驱动的国内宏观政策来拉动。

第二，不管是上海自贸试验区还是海南自贸港的构建，都是为了实施更高标准的贸易自由化，直到我国更深入融入到全球经济一体化格局中去，构建如RCEP区域全面经济伙伴关系一般的更高层次的“自由贸易区”。

在新冠肺炎疫情的巨大冲击下，经济低迷、保护主义上升、全球市场萎缩等进一步加剧，世界面临的不稳定性不确定性更加突出。在这一特殊时期，中国正在以自贸试验区开放的确定性来应对世界经济形势的不确定性。

余淼杰对澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示，尽管当前全球多边合作的机制受到了很大冲击，甚至出现了一些贸易自由化的回头浪现象，但不代表经济全球化已发生本质性的改变，全球化态势的表现形式也发生了一些新变化，全球多边合作让位于区域经济一体化。

在这种形势之下，以临港新片区为领头羊的中国自贸试验区的建设，对推进地区贸易协作将起到非常关键的作用。临港新片区的建设必须坚决服从于建立以贸易投资自由化为核心的体制，实施贸易自由化、投资便利化，以及服务于贸易和投资这种实体经济的跨境金融管理制度，同时做好数据有序流动。

《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》和《海南自由贸易港建设总体方案》一北一南，相互联动，推进我国对外开放，拉升我国对外开放格局，并实行南北协作、立体合作。

两个方案相辅相成，值得一提的差异化之处是，尽管临港新片区总体方案没有明确用到“贸易空港”一词，但已在不同地方强调了自由贸易空港的理念或功能，例如明确提出要建设高能级的全球航运枢纽。总部经济也是临港新片区所特有的，海南主要发展服务贸易、旅游贸易。

临港新片区要实施资金便利收付的跨境金融管理制度。余淼杰认为，上海自贸区或者说中国自贸试验区所面临的最大挑战就在于金融开放。因为金融开放不同于贸易开放，贸易开放可以比较容易地实现一线放开、二线管住。而金融像水一般到处流动，具有放大效应。

“上海自贸区更重要的是金融方面的试点和改革，所以这一块应该说是上海自贸区所独有的比较优势和竞争优势，应该继续好好发挥。”余淼杰表示，陆家嘴的在岸金融和临港新片区的离岸金融将融合纽约、伦敦特色，是尝试人民币自由化重要途径之一。临港新片区是资本项目可兑换的一个试验田，当然，这并不是一蹴而就的，还需要更多的试点、试验。

以下是澎湃新闻与北京大学国家发展研究院党委书记、副院长余淼杰对话实录：

实现我国超大规模的市场优势，实施更高标准的贸易自由化

澎湃新闻：在“以国内大循环为主体、国内国际双循环”的新发展格局和大坐标下，自贸区（港）的角色和使命是否被赋予了新的内涵？具体到上海自贸区临港新片区，如何在“双循环”中发挥其特有的重要节点作用？

余淼杰：中共中央政治局常务委员会5月14日召开会议，第一次提到要“充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”。

7月21日，在主持召开的企业家座谈会上强调，要“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。

如何实现双循环拉动国内经济增长？第一，要实现我国超大规模的市场优势，在目前碰到百年未有的大变局以及新冠疫情的冲击下，必须通过财政政策和货币政策双轮驱动的国内宏观政策来拉动。

当我们在讲国内大循环时，绝对不是不要改革开放、不要对外开放，而是要更好地开放，更好地构建全面开放新格局。换言之，从十九大到现在构建全面开放新格局，最重要的两个内容，一个是继续做好自由贸易试验区的工作，包括2019年8月6日国务院通过的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，以及今年6月推进的《海南自由贸易港建设总体方案》，这两个方案是我国构建全面开放新格局的关键举措。还有一方面，要扩大进口。所以做好进口博览会也是全面开放新格局的一项工作。各个自由贸易试验区，特别是作为自贸区领头羊的上海自贸试验区更应该发挥好商品进口的作用。

第二，不管是对上海自贸试验区也好，还是海南自贸港的构建也好，都是为了实施更高标准的贸易自由化，直到我国更深入地融入到全球经济一体化格局中去，构建更高层次的自由贸易区。

请注意，这里的“自由贸易区”跟我们所讲的“自由贸易试验区”不一样。比如，这里所讲的自由贸易区包括RCEP区域全面经济伙伴关系，以及日本所主导的CPTPP全面与进步跨太平洋伙伴关系协定。

换言之，以上海自贸区为代表的自贸试验区是先行先试，是我国进一步扩大对外开放的一个窗口，它所负担的核心功能包括：一是贸易便利化、投资自由化；二是负面清单准入前的国民待遇模式；三是简政放权，改善营商环境；四是进行金融试点，推进金融改革。

以这四个方面为核心的自由贸易试验区的工作，也是我国切实推进全面开放新格局、融入到经济全球一体化中的重要举措。换言之，以上海自贸区临港新片区为代表的自贸园区是我国构建全面开放新格局的一个重要举措，也是我国更好地实现双循环的一个关键、实时的抓手。

临港新片区的建设必须坚决服从于建立以贸易投资自由化为核心的体制

澎湃新闻：在新冠肺炎疫情的巨大冲击下，经济低迷、保护主义上升、全球市场萎缩等进一步加剧，世界面临的不稳定性不确定性更加突出。在这一特殊时期，中国正在以自贸试验区开放的确定性来应对世界经济形势的不确定性。上海自贸区临港新片区有其与生俱来的特殊使命，在上述背景下，你对临港新片区建设实现更大突破有哪些建议？

余淼杰：目前面临百年未遇的大变局以及百年一遇的新冠疫情，在这些冲击下全球经济出现衰退。以美国为代表的一些国家推行贸易欺凌主义，实行贸易单边政策，推行本国优先的政策，使得全球多边合作的机制受到了很大的冲击，甚至出现了一些贸易自由化的回头浪现象。

尽管出现这种现象，但不代表经济全球化作为趋势已发生本质性的改变。之所以说没有发生本质性的改变，是因为经济全球化的两个基本特征——生产地区化以及贸易全球化，并没有发生本质性的改变。

当然，全球化态势的表现形式也发生了一些新的变化，经济全球化再也不是以多边合作为主要的表现形式。相反，全球多边合作让位于区域经济一体化，这将会是我们未来发展全球化的一个新的态势。

区域经济一体化主要表现为，以美国为代表的USMCA（美墨加三国协议），以及以德国为核心的欧盟区，还有以中国为价值链中心节点的东亚贸易区。这三块将三足鼎立，明显重新塑造经济全球化的新形态。

在这种形势之下，以上海自贸区临港新片区为领头羊的中国自贸试验区的建设，对推进地区贸易协作将起到非常关键的作用。因为我们在传统出口加工贸易区所升级起来的、赋予更新含义的自贸试验区，其贸易主体国家就是东亚国家，就是成为我国最大贸易伙伴的东盟十国，以及跟我们贸易往来特别紧密的韩国和日本，当然也包括新西兰和澳大利亚。

在上海自贸区临港新片区的基础上所提出并发展起来的海南自贸港总体方案，相当于一北一南，相互联动来推进我国对外开放，拉升我国对外开放的格局，并实行南北协作、立体合作。所谓“立体”，就是不只是做到海域，同时也做到空域。

上海自贸区临港新片区以后的发展也必须服务于这个目标来建设。国务院的总体方案非常明确地指出，不只是要实施一个高度开放的商品贸易区，同时实行贸易投资便利、货物进出自由，更重要的是，除了商品以外，还有要素流动的开放，包括资金、人员，以及一种新的要素——5月18日《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中所强调的数据。

数据作为一种新的要素，尽管在临港新片区总体方案中没有用到这个词，但里面讲得非常清楚，要实现信息快捷联通，其实讲的也是数据的概念。换言之，临港新片区总体方案其实是引领着中国一年多来的对外开放。

临港新片区的建设必须坚决地服从于建立以贸易投资自由化为核心的体制，实施贸易自由化、投资便利化以及服务于贸易和投资这种实体经济的跨境金融管理制度，同时做好数据的有序流动。

这是未来临港新片区发展的一个短期目标，长期目标是到2035年建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。

一北一南，临港新片区总体方案与海南自贸港总体方案两者相辅相成

澎湃新闻：揭牌一年来，上海自贸区临港新片区制度和政策创新文件紧锣密鼓出台，创新案例落地。今年6月，《海南自由贸易港建设总体方案》正式印发。在发展更高层次的开放型经济议题下，临港新片区与海南自由贸易港如何既协同配合、又实现差异化发展？

余淼杰：临港新片区总体方案给海南自贸港的设计提供了一个蓝图、版本。我们仔细研读这两个总体方案，可以发现两者相通，都提出分两步走，第一步在2025年实现早期收获，第二步到2035年毕其功于一役，完全收官。其实海南自贸港总体方案也是为了跟临港新片区总体方案同步并进。

在这两个方案中，我们看到了非常多的类似点。比如，终极目标都是要建立一个开放性的制度体系。为了实现这个终极目标，通常分几步走，第一步，涉及商品货物的自由贸易，也就是我们平时所讲的出口至加工区所有的一线放开、二线管住。但并不只是简单的对商品货物的流动，第二个层面是对要素的自由流动，包括资金、人员、数据和运输。另外一点是，在市场准入方面，海南自贸港总体方案也是借鉴了临港新片区总体方案并推进了一步。在市场准入方面，原则上取消许可和审批，建立健全备案制度，这更加明确地提出政府对企业是服务的功能，有事必应，无事不扰。

两者都强调要在税收管理、社会管理、法制建设和风险管控上加以发力，特别是在风险管控上，临港新片区总体方案应该是第一次比较全面地强调了风险管控。

我们更多的是看到这两者相辅相成的地方，比如跨境金融的管理制度、实施高度开放的国际运输管理、自由便利的人员管理、富有竞争力的国际税收政策。

如果对比税收这两块，都是五年之内减按15%征收企业所得税。海南自贸港提出了如果居住183天以上，按照中国香港的做法，个人所得税不再按内地的最高达到45%这样的累进税，而是通过比较低的税率，只按15%的税率来征收。在临港新片区总体方案中也有类似的，比如研究实施境外人才个人所得税税负差额补贴政策。

值得一提的是，这两个地方还是有它们差异化之处，体现在临港新片区总体方案的提法，尽管没有明确用到“贸易空港”这个词，但其实已经在不同的地方强调了自由贸易空港这个理念或功能。比如它明确提出要建设高能级的全球航运枢纽，这其实就是一个贸易空港。

总部经济也是上海临港新片区所特有的。海南的总部经济概念并不明显，它主要发展的是服务贸易、旅游贸易。当然上海也提到了服务贸易，比如包括各种各样的文化艺术品的展示、拍卖、交易。

临港新片区，借鉴与输出

澎湃新闻：《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》提出，临港新片区要对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区；建立洋山特殊综合保税区，作为对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区的重要载体。国际上有哪些成功的自贸区？它们的建设有哪些是上海临港新片区可以借鉴学习的地方？

余淼杰：洋山特殊综保区的确借鉴了国际上很多成熟的自由港，然后不断提升。我们对照新加坡和中国香港，洋山特殊综合保税区可以说借鉴了它们的成功经验。

比如中国香港是个自由港，目标定位是国际物流、金融、贸易和旅游中心。功能是要在贸易、国际中转、金融市场实现完全开放。基础设施方面是自由港层次化，然后实现配套服务的齐全。通关方式是涉嫌文件的检验、抽样的获取。

新加坡是一个城市自由港，除了要打造跟中国香港一样的国际物流、贸易、金融、旅游中心外，它多强调一个企业中心。功能上，除了贸易、国际中转、仓储以外，它还强调空港联运，以及货汇的集散，这点也是洋山特殊综保区或临港新片区所定位的方向。实现贸易管理的电子化，这也是新加坡的一个独特地方，中国香港在这方面还要向新加坡学习。

如果对照另外一个欧洲比较成功的版本——成功的城市自由港鹿特丹，它的目标和定位是要实现一个多功能、可持续、高科技、快速安全和清洁整洁的港口。发挥的功能主要是集装箱货物集中仓储、运输、销售一体，还实现加工。

临港新片区总体方案中也讲到了，特殊综保区，更广一点，整个临港新片区并不只是一个仓储的功能，它还有生产、加工的功能。

在通关上，欧洲的鹿特丹一天24小时通关服务，24乘以6，周日除外，先存储后报关，以公司账册管理和存货数据来取代海关查检，这也值得我们学习，或者说是洋山特殊综保区定的一个方向，因为它要打造成国内最先进的出口加工区以及综保区。

毫无疑问，一线放开、二线管住，这是所有综保区的核心特征。

澎湃新闻：上海自贸区临港新片区以“投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由”为重点，推进投资贸易自由化便利化，实现新片区与境外投资经营便利、货物自由进出、资金流动便利、运输高度开放、人员自由执业、信息快捷联通。如何促进“五个自由”和“一个便利”政策加快落地？临港在哪些方面可以为其他自贸区输出经验范本？

余淼杰：货物的自由进出、投资的便利、资金的便利流动、运输的高度开放、人员的自由执业、信息的快捷联通，其实都值得另外18个自由贸易试验区学习，因为临港新片区是自贸试验区的领头羊。真正有可能能够和上海自贸试验区差别不大的，就是江苏自贸区的苏州片区。

上海自贸试验区这几块都已经走在其他自贸试验区的前面，特别是在数据的联通方面，包括金融的创新，也走在其它自贸区前面。

在岸金融和离岸金融融合纽约伦敦特色，是尝试人民币自由化重要途径之一

澎湃新闻：陆家嘴是在岸金融，临港新片区的离岸金融是陆家嘴的升级版，具有鲜明的“跨境”特点。陆家嘴和临港新片区如何协同推进上海国际金融中心建设？

余淼杰：上海自贸区或者说中国自贸试验区所面临的最大挑战就是在金融方面的开放，因为金融方面的开放不同于贸易方面的开放，贸易方面的开放可以比较容易地实现一线放开、二线管住，实现境内关外的管理。

但金融就像水一样，它是到处流动的，因为金融具有放大效应，在119.5平方公里的区域试验成功，不代表能够很容易地在全国960万平方公里一样成功。

一是因为地区的差异性，另外一个是因为金融方面的放大效应，大了之后可能出现规模特征，跟小范围出现的不一样，所以这是挑战的地方。

现在陆家嘴的在岸金融，再加上临港新片区的离岸金融，比较好地融合了国际上不同金融中心的特征。比如上海去年作为全球第四大金融中心，仅次于纽约、伦敦跟东京。

毫无疑问，上海的在岸金融和离岸金融融合了纽约、伦敦的特色，也是我国尝试人民币自由化的一个重要途径，因为这里面强调支持符合条件的金融机构开展跨境证券的投资以及跨境保险业务，目标是稳步推进资本项目可兑换。换言之，这个地方是作为我们资本项目可兑换的一个试验田，当然，资本项目可兑换不是一蹴而就的，还需要更多的试点、试验。

陆家嘴也好，临港新片区的配套也好，我们的终极目标是要实现人民币的国际化，让人民币成为国际上的硬通货。但实现人民币的国际化，我们需要分两步走，第一步是先实现人民币的地区化，简而言之是在东南亚、东亚地区的贸易中使用。

货币具有3个基本功能，一个是交换媒介，一个是记账功能，还有一个储值货币功能。人民币地区化在前两个功能上已经很好地实施，在东南亚地区已经没问题。作为一种储值的货币，未来是可期的，但是有相当长的一段时间要走。所以我们应该先实现人民币的地区化，然后再实现人民币的国际化。

但不管怎么讲，上海自贸区更重要的是金融方面的试点和改革，所以这一块应该说是上海自贸区所独有的比较优势和竞争优势，应该继续好好发挥。

责任编辑：李跃群

校对：栾梦

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