社区三重一大议事规则（载入九三学社史册的社区治理处方）

社区是社会的“细胞”。社区的“细胞”发育如何，健康与否，兹事体大。正如日前出台的《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下称《意见》）所明确指出的那样，社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。《意见》吸收了九三学社中央针对破解社区治理体制机制瓶颈和重点难点问题，在不同场合提出的多项建议。全国政协副主席、九三学社中央主席韩启德在批示中，称之“可以载入九三学社史册！”白驹过隙、时光荏苒。这项成果为什么会被如此看重？九三学社中央到底提了哪些建议？下面，就请走心的读者跟随我们去寻找答案。

“社区治理要适应新形势满足新需求”

1993年以来，各民主党派中央每年围绕经济社会发展的重大问题和关系百姓切身利益的热点问题，在中共中央统战部支持下，都要开展一次大规模主题调研活动。“社区治理与服务”就是九三学社中央2016年大调研的主题。社区作为城乡居民安居乐业的家园，作为党和政府政策措施落实的“最后一公里”，到底是个啥情况？还存在哪些问题？如何来破解？带着这些问题，去年3月全国“两会”一结束，韩启德就率队奔赴广东深圳、珠海、广州实地调研。

韩启德在深圳南岭村调研

在深圳彩生活服务集团集中管理中心，韩启德一行看到，12块高清LED显示屏24小时滚动着大数据资料，20多个同步运行的E化产品，实时监控下的节能减排模型演示。这一幅充满高科技、互联网化的画面，出现在深圳市彩生活服务集团“彩生活HK01778”的彩生活生态圈办公区。社区O2O验证和消费体验是近两年国内创业的热点，业内人士普遍认为社区未来拥有万亿级的市场容量。

然而，以衣食住行切入社区的O2O企业并未想象中那么美好。1998年，深圳物业管理费约3．8元/平方米，现在为2．8元/平方米。1998年保安的工资800元/月，现在则需要4000元/月，成本上涨5倍，物业管理费却在下降，物业公司的生存越来越难。

“靠什么赢得社区居民的喜爱？”“如何解决企业的盈利‘痛点’？”调研组成员心中不禁心存疑惑。“我们将E清洁定位为‘类公共服务’，也就是提供清洁服务的主体只有在做好社区公共服务获得居民肯定的情况下，你才能获得平台认证进入居民家中，利用8小时以外的时间进行家政服务，以此增值收益，又保证居民服务品质。再比如E能源，很多人都很诧异，彩生活接管后的社区为什么耗电耗能会比原来低？因为我们利用E能源团队研制的太阳能、风能等环保低碳能源对小区进行了改造，公共区域的电灯照明全部采用LED节能设备。”彩生活服务集团CEO唐学斌说，“社区居民确实因为彩之云用钱更少，社区生活品质更好，因此有了归属感，平台流量自然提升，彩之云顺利突围社区O2O的重重壁垒，也进一步证实了构建共融共生智慧社区生态圈战略的正确性。”数据显示，2016年上半年彩生活集团服务的住宅社区达到360．1百万平方米，覆盖包括新加坡在内的180座城市的2236个社区；收益575．1百万元，同比增长106．8％，其盈利能力和增长速度领军全行业。

韩启德在珠海前山街道梅华城市花园社区调研

“政民通”是全国首个基于移动互联网应用的政务信息及应用平台，该系统以智能手机等移动终端为载体、以云服务为支撑，运用现代信息技术，通过实名登记、整合资源，提供政务、交通、文化、娱乐、教育、医护及生活互助等多种便捷服务，珠海社区居民只需通过指尖就可以实现全天候、一对一的政民互动。而在社区信息平台上找保姆，通知物管维修，找邻居拼车，买东西有折扣。智慧社区建设，给珠海的社区居民生活带来了极大便利，引得调研组成员交口称赞。

“社区服务涵盖内容很广、涉及部门众多，与百姓民生、基层治理和社会稳定紧密相关。”韩启德表示，目前我国正处于全面建成小康社会决胜阶段，面临经济社会转型升级压力、收入分配改革阻力及人口老龄化提前等问题。推进社区治理与服务，有利于发展生活服务业、刺激消费、促进就业，保障人民群众共享改革红利。“信息技术的发展应用为开展社区治理、发展社区服务提供了有利条件。”韩启德在调研中强调，“社区治理要适应新形势、满足新需求。”

随着老龄化社会和“全面二孩”时代的到来，面向社区的家政、养老、托幼、物业、保洁、绿化、零售、资源回收等社区服务需求广、潜力大。在做好基础服务的同时，利用信息化手段延展增值服务，重构智慧社区运行模式，无疑对发展经济、改善民生、促进就业具有重要作用。

“社区治理要问计问需于民”

在嘉兴，“96345”是社区居民耳熟能详的一串数字，生活中遇到的很多烦心事，都可以拨打这个号码或登陆服务网站、通过微信短信来解决。从2003年6月，嘉兴96345社区服务求助中心组建时的每天受理几十件，发展到现在近800件，365天、全天候24小时提供服务。14年来，该中心整合政府和市场120余项公共便民服务，累计受理327万件次，群众满意率达到99．95％。去年3月，九三学社中央副主席赖明率队来到这里，对他们以群众需求为导向，整合力量、创新机制的做法给予充分肯定，认为推进“一门一网”式服务改革，使百姓办事向一门、服务向一窗（一网）集中，是深化社区治理与服务改革，提升治理能力的重要举措。

赖明在嘉兴市96345社区服务求助中心调研

“路边的窨井盖破了一个洞，要尽快修，否则太不安全了。”一大早，吴老伯便和往常一样来到凤舞社区“居民议事角”，反映在路上发现的问题。居委会当即向有关部门报修。没多久，维修人员便赶到事发地，将窨井盖修好。在这个不到20平方米的“居民议事角”，居民们对社区生活中的大小事情畅所欲言。两年前，因住宅区与沿街餐饮商户共用垃圾桶，经常垃圾外溢，蚊虫乱飞，让居民掩鼻而过。新塍社工组织居民代表、沿街商户代表、居委会、保洁部门进行协商议事，公开收集意见，最终形成共识，解决了这一“闻着太臭、看着难受”的问题。

该镇引入一家本土专业社会组织“孝慈”，通过“以社育社”、“以社带社”的方式，打造本土社工孵化机构“新塍镇家庭社会工作服务中心”（简称“新塍社工”），培育草根社会工作人才，目前共孵化出37个社区服务和治理类社会组织，发展237名社区志愿者，逐步建立起社区党组织、居委会、居民代表、社会组织、驻区单位参加的社区发展委员会，形成“五位一体”社区协商机制。

赖明表示，社区治理必须尊重居民的主体地位，问计问需于民。新塍镇通过健全协商民主机制，求同存异、化解矛盾，顺民意、聚民心、见实效，增进了党群、干群、社区关系，是基层民主自治制度有序发展的“推进器”。

社区治理的问题还真不少

改革开放以来，我国社区治理与服务取得了长足进步，居民群众的福祉不断提升。与此同时，通过九三学社中央和地方组织对50余个社区样本的调研，也发现不少亟待解决的问题。

“不是不想管，而是管不了！”这样的声音一定程度上反映了社区治理与服务当前的尴尬地位。“社区治理与服务涉及工作很多，有没有部门主管或牵头？”“政府和居民间怎么顺畅沟通？”“居委会、业委会和物业间，政府各部门间如何统筹、谁来统筹？”“政府和市场间如何协同区分甚至列出清单？”调研过程中，韩启德对社区职能定位和管理机制十分关注。

“本来社区工作由民政部门主抓。2015年发布的《关于加强城乡社区协商的意见》明确指出由民政部门会同有关部门做好指导和督促落实。但事实上社区干部携民政部门文件请求相关单位协办事务时却经常遭受冷遇。”在广州调研时，一位社区干部坦言。

赖明副主席考察广州逢源街

尽管社区建设部际联席会议制度已经建立，但成员单位间关系不顺、职责不清、联动不够的问题在社区这“最后一公里”还显得相当突出。

“居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但现在几乎所有的公共服务都由街道转手给居委会跑腿儿，这种局面造成不是执法的人去执法，居委会成了‘万金油’。”一位居委会干部对调研组说。

据民政部最新统计，全国共有10万个社区居委会，约50万名社区居委会干部。27年前制定的《城市居民委员会组织法》仅有的二十三条条文，早已不适应今天城镇化的飞速发展，通过修法明确社区职能，规范政府对社区居委会指导方式，已势在必行。此外，《物权法》规定社区公共用房为业主共有，但有地方又规定归街道办事处（乡镇）所有，致使居委会办公用房产权不清。

近年来，国务院及相关部门就社区减负、社区协商、社区建设出台了一系列文件，但其内容涵盖有限，治理与服务、公共服务与商业服务等彼此分割，未系统确定政府参与治理、提供服务的职责边界，形成或者甩担子，或者大包大揽、广撒胡椒面、重复建设的现象。

在江苏某社区居委会，调研组发现小小一个居委会挂牌多达30余块，几百本台账摞起高达3至4米。在安徽部分社区，日常工作超过200项。即使在社区工作减负成效位居全国前列的浙江，调研组仍看到社区日常维护的各类部门信息平台仍有10个以上。

社区居委会虽然是基层群众自治组织，但都或多或少承担政府转嫁的部分职责。权责失衡令其无暇落实自治，也常常无暇顾及公共服务。民政部基层政权和社区建设司司长陈越良表示，由于基层服务管理任务不断增加，基层政府职能转变不到位，社会力量参与不充分，社区组织行政负担日益加重，“万能居委会”、“社区万能章”问题凸显，社区工作者难以将主要精力用于服务居民群众，严重制约了社区自治和服务功能发挥。

“业主很分散，需要有能力维权的业委会。”调研中，一位社区居民的话道出了许多业主的心声。要么没有，要么跟没有差不多，有并且能真正发挥作用的只是少数。这是一些住宅小区业主委员会的现状。没事儿时，没人想起业主委员会，也很少有人愿意占用自己的时间为小区出力；只有发生纠纷需要维权时，才会有人四处打听“咱们的业主委员会呢？”这是一些居民住宅小区业主的现状。在南昌部分社区，23．5％的受调查业主不愿承担或辅助社区公共事务管理，有66．5％选择不表态。

由于业委会法律地位模糊，制约了业主组织的发展。一些社区业委会“只是个摆设”。有些业委会不仅没能力维权，而且被物业和开发商操控，甚至沦为敛财工具。截至2016年，全国业主委员会成立率仅约22％。尽管上海83％的社区成立了业委会，但正常运转的仅有12％。“业主委员会隶属住建部门管理，但是很多事情涉及民政部门。‘住建驮不动，民政接不了’。因为一直没有被民政部门纳入社会组织和自治组织范畴，业主委员会无法开展正常的业主维权活动。”上海师范大学社会保障与社会政策研究中心主任郝勇，是作为专家组成员参与的此次调研，而社区管理与服务是他关注多年的主题。

中国人民大学公共政策研究院社区治理与政策研究中心主任陈幽泓建议，要从居民最关心的社区公共事务，如制定社区公约、解决物业纠纷、环境美化、楼道和停车管理以及征地拆迁事前听证等事项入手，建立社区党政部门、社会组织、工商企业、居民和外来人口社区协商制度，通过协商既引导各方有序参与社区治理，又能促进争议问题的有效解决。

社工专业本科毕业生小孙是北京的一名社工，对于自己的收入水平，他坦言：“挺低的。”已经有4年职业经历的他每月工资只有4000多元。统计显示，目前5年以上社工年收入仅为城镇平均水平的70％，社工职称、待遇和发展“天花板”问题十分突出，致使专业社工大量流失。即使社区组织发育较为成熟的深圳，社工年流失率也在22％左右。影响了社会工作人才队伍稳定和专业化水平的提升。

在重庆，社区周边分布着1．1万家洗衣店，一年发生纠纷6万多起。如今走近城市小区，利用居民住宅一层开墙打洞形成的洗染、修理、家政、零售等小门脸非常普遍，而这也是遭居民投诉最多的服务种类。据统计，近4年，居民对社区服务消费投诉增幅达26．04％，占服务类投诉的1/3。而据抽样调查，近半数北京居民因距离、品质和价格对社区菜市场不满意。对于标准化程度较高的家政、洗染O2O，也有近半数居民担心服务态度和质量。

尽管社区服务与百姓需求有不小差距，但由于规模小、类型多、流动性强、标准化程度低，增加了工商、税务等职能部门监管难度，而街道（乡镇）的监督能力更弱，既有监管机制又不适应对O2O和分享经济的监管。

社区服务业“小散乱”不好监管，那么公共服务呢？调研组发现，不少社区的公共服务“缺位”。比如养老服务业等本该政府托底的领域，部分公立机构享受土地、定价、高额补贴等优惠，挤占民办服务市场，而本身效率较低，不少公办社区日照中心闲置率达60％。

缺乏统筹规划、整体性协同性不足、法律法规保障滞后、服务能力弱、市场监管与公共服务不到位……调研发现的问题还真不少。

开出社区治理的精准处方

“善治病者，必医其受病之处；善救弊者，必塞其起弊之源。”找准了病灶，就要分析病因，对症下药。九三学社中央在直接组成由发改委、财政部、住建部、民政部、人社部有关部门负责人和社内10余名专家的课题组，赴北京、上海、广州、深圳、珠海、杭州、嘉兴、宁波等8座城市的15个基层社区调研以外，还动员全社各省级组织成立40余个课题组在当地开展调研。在此基础上，2016年“九三论坛”以“社区治理与服务”为主题交流成果、汇集问题、会诊病因、开具处方。

韩启德指出，人民群众的“获得感”是衡量改革发展成效的最好标尺。在新型城镇化背景下推进社区治理与服务，是惠民生、纳民意的“晴雨表”，是调结构、转方式的“催化剂”，是深化改革、完善社会治理的“助推器”，是防范风险、维护稳定的“减震簧”。韩启德希望“九三论坛”精准把脉，深入分析问题背后的病因，为促进社区治理与服务开出良方。

2016年“九三论坛”

100余位课题组代表和社内外专家学者围绕论坛主题深入探讨、交流碰撞、相互切磋，广聚智慧。来自浙江的代表提出，治理和服务成效突出的社区，都有一位优秀的当家人，要重视从居民中选好用好热心肠、有能力、肯实干的“小巷总理”，提高工资待遇、放宽退休年龄、开辟上升通道。

九三学社中央社会建设专门委员会主任陆杰华建议，加强顶层设计，科学制定社区治理中长期规划，确保社区治理目标的完成；实现“政社分设”，调整完善社区治理的组织架构，构建社区自治体系；实现“共建共享”，整合社区治理的组织与社会资源，构建新型社区服务管理体系；大力支持社会组织参与社区治理，发挥社区治理的多元主体作用；加强社区工作者队伍建设，完善提高人才保障机制；加大社区治理资金投入，提高经费保障机制。

“加强社区信息资源整合利用，能显著提高治理与服务的能力水平并降低行政成本。”九三学社中央人口资源环境专委会副主任陈利浩，本身就在互联网行业摸爬滚打多年，对信息化给各行业带来的高效便捷深有感触。他提出，要加快“互联网＋社区治理与服务”社区综合信息管理与服务平台建设，将其融入国家大数据战略、“互联网＋政务”、智慧城市等工作，从顶层设计、信息共享、运营服务等环节进行统一规划、实施和维护，探索建设“三网一库”的“互联网＋社区”综合信息平台。

来自河南的代表建议，统筹民政、商业、住建、工商等部门，构建整合社区公共、公益和商业服务，体现多样化、标准化、精细化特点的社区服务体系，建立面向服务的联合监督机制。“同时还要厘清政府、社会和市场的服务边界，明确部门责任清单、公共服务目录和购买服务规范，促进社区公共、公益、微利、盈利多种服务类型协同目标、功能互补、协同发展。”九三学社中央科技专门委员会副主任柴文忠补充道。

2016年“九三论坛”

社区服务业大多具有公共服务的性质，专家们认为，政府要为社区服务业发展提供必要扶持。对需求大但起步慢、具有部分公益性、利于就业创业特点的养老、托幼、家政、资源回收等行业，给予税贷优惠、职业培训、场租和水电费减免等政策倾斜。相关部门协同配合，通过信息平台收集居委会、业委会、居民监督线索，合力加大执法监管力度。建立社区服务业统计报告和信息发布制度，加强动态监测与分析。

随着人民群众物质文化生活水平的提高，一方面居民对社区治理和服务要求越来越高，另一方面社区工作者却常常深感力不从心。那些在社区管理方面积累了大量有益经验的社区，顺应社区服务专业化发展趋势，通过向社会组织购买服务的方式，有效提供了优质专业服务。在此背景下，社会组织作为角色上的“第三方”，理应逐渐成长为提供社区服务的另一重要主体，为社区管理和服务提供有效补充。

对此，来自江苏的代表呼吁，要以赋权增能为重点，扶持社区社会组织发展壮大。探索以“公办民营”“民办公助”等方式，发展枢纽型社会组织、社区社会组织服务中心或“孵化器”，培育社会组织内部治理能力、管理能力、筹资能力、沟通能力、创新能力。并且向社会组织开放社区需求服务对接平台，将居民反映较多的公共、公益服务需求作为政府购买社会服务项目，完善购买项目清单，纳入市级或区级购买平台统一运作。

在人才培养方面，专家们认为，要加强城乡基层干部和社区工作者的教育培训，拓宽社工发展空间，为社会组织提供人才支撑。出台社区社会工作者薪酬保障和工资增长机制的指导意见，增设高级职称，拉大不同资格、等级认证的收入差距。优秀社工可定向或优先录用为党政事业单位工作人员，由县（区）统一公开招考社工，按专业开展服务。

……

全国政协主席俞正声在京主持召开调研协商座谈会，韩启德在会上发言。

共识在交流中逐渐凝聚，对策在碰撞中逐渐清晰。在此基础上形成《关于社区治理与服务的调研报告》（以下称《报告》）报送中共中央、国务院。去年9月，在全国政协主席俞正声主持召开的调研协商座谈会上，全国政协副主席、九三学社中央主席韩启德就这一问题做专题发言（以下称“发言”）。《报告》和“发言”得到中共中央、国务院高度重视。中共中央政治局常委、国务院总理李克强，国务委员王勇分别做出重要批示。

稍微对比一下就不难发现，《九三学社中央关于社区治理与服务的调研报告》中开出的多项处方，在《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中都有体现。比如，有效发挥基层政府主导作用，明确政府职能部门、街道（乡镇）政府权责清单，厘清街道（乡镇）政府与基层群众自治组织权责边界；以培育和践行社会主义核心价值观为根本，弘扬中华优秀传统文化，充分发挥居民公约、村规民约的作用，培育社区精神，发展志愿服务。比如，制定完善孵化培育、人才引进、资金支持等扶持政策，落实税收优惠政策；完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系；加快城乡社区公共服务体系建设，促进城乡社区服务项目、标准相衔接，逐步实现均等化；将城乡社区服务纳入政府购买服务指导性目录，完善政府购买服务政策措施，积极开展以生产、养老、救济互助等形式的农村社区互助。比如，加快修订《居民委员会组织法》，研究制定社区治理相关行政法规；加快城乡社区公共服务综合信息平台建设，实现1号申请、1窗受理、1网通办，强化“1门式”服务模式社区应用，实施“互联网＋社区”行动计划，加快互联网与社区治理和服务体系深度融合。还比如，依据社区工作事项清单建立准入制度，基层政府法定职责不得要求基层群众自治组织承担，依法需要协助的工作事项，应提供必要工作条件；加强社区党组织、居委会对业委会、物业的指导和监督，建立健全议事协调机制；加强社区工作者队伍建设，加大从社区党组织书记中招录公务员和事业编制人员力度，注重把优秀社区党组织书记选拔到街道（乡镇）领导岗位；加强社区工作教育培训，对获得社会工作职业资格的给予职业津贴等。

不仅如此，民政部还会同全国社区建设部际联席会议成员单位和中组部、中央网信办、全国人大法工委、国务院法制办、国家标准委等部门，对《报告》进行了深入研究，认为“阐释城乡社区在促进改革发展稳定中的作用客观准确，分析当前我国基层社会治理领域矛盾问题深入透彻，所提对策建议务实可行，对于进一步完善我国城乡社区治理和服务体系具有十分积极的作用”。民政部表示，下一步将就落实《意见》和《报告》成果，重点抓好创新模式、健全制度、强化能力、培育发展社区社会组织、推进智慧社区建设等方面工作，并制定了细化任务分工方案，确保协同联动、压茬推进。

看到这儿，走心的您可能就会明白，这件事儿之所以够得上载入“九三学社史册”，首先是因为这件事儿产生的效果不一般，其次是因为这件事创造的调研模式不一般，最后还因为这件事形成的影响力不一般。不过“三个不一般”的背后，是九三学社所下的功夫不一般，调研成果的质量不一般！（穆建民）

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