工程总承包项目的五个阶段（复盘工程总承包案例2）

本案涉及工程总承包模式类型的认定，以及竣工验收的实质等问题。本案一审文书编号为，金昌市中级人民法院（2016）甘03民初86号；二审文书编号为：甘肃省高级人民法院（2017）甘民终133号。

1.工程总承包的相关规定

虽然目前有关工程总承包的各类政策及规范性文件很多，但尚缺乏国家法律法规层面对工程总承包模式的统一规定，对工程总承包模式所作出的规定仅系原则性规定，一般笼统描述为“勘察、设计、施工、设备采购”中的一项或多项，并未明确工程总承包模式至少应包括哪几项内容，以及如何与施工总承包模式相区分。

2003年2月13日，原建设部发布的《关于培育工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号）规定，工程总承包主要有如下方式：设计采购施工（EPC）/交钥匙总承包：设计采购施工总承包是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。交钥匙总承包是设计采购施工总承包业务和责任的延伸，最终是向业主提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程项目。设计—施工总承包（D-B）：设计—施工总承包是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目设计和施工，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。根据工程项目的不同规模、类型和业主要求，工程总承包还可采用设计—采购总承包（E-P）、采购—施工总承包(P-C)等方式。

2015年6月26日，交通运输部发布了《公路工程设计施工总承包管理办法》第2条规定，本办法所称设计施工总承包（以下简称总承包），是指将公路工程的施工图勘察设计、工程施工等工程内容由总承包单位统一实施的承发包方式。第3条规定，总承包可以实行项目整体总承包，也可以分路段实行总承包，或者对交通机电、房建及绿化工程等实行专业总承包。项目法人可以根据项目实际情况，确定采用总承包的范围。

2016年5月20日，住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）规定，工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。工程总承包一般采用设计—采购—施工总承包或者设计—施工总承包模式。建设单位也可以根据项目特点和实际需要，按照风险合理分担原则和承包工作内容采用其他工程总承包模式。

自2018年1月1日起实施的《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T50358-2017）第2.0.29条规定，工程总承包合同（EPC contract）指项目承包人与项目发包人签订的对建设项目的设计、采购、施工和试运行实行全过程或若干阶段承包的合同。

2020年3月1日，由国家发改委和住建部联合发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规[2019]12号）第3条规定，本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

2.工程总承包模式至少应包含设计与施工

根据我国工程承包发包以及工程管理的体制和机制、历史发展以及现状、资质管理以及与施工总承包相区别，工程总承包模式以至少包含设计与施工的内容为宜。仅包含设计及其他阶段、或仅包含施工及其他阶段的模式不宜定性为工程总承包。

一方面，工程建设最主要的两个部分是设计和施工。设计与施工是两种性质不同的活动，设计与施工要求的专业深度和要求均有所不同，因此我们国家对设计与施工分开管理，设计与施工资质的分开管理、设计与施工分开进行招标投标。我们国家设计与施工单独的发展了比较长的时间，积累了非常丰富的经验。事实上，设计做到好的企业，施工也做到好的并不多；同样，施工做到好的企业，设计也做到好的也并不多。

另一方面，目前传统的设计、施工分开管理，设计单位“依规范设计”、施工单位“按图施工”，责任不容易分清，不利于激发各自的内在动力。总承包工程采用总价包干的合同方式，通过合理划分风险，强调利益与风险对等，控制好风险可以获取更多利润，否则将加大施工成本，从而可以更有效地整合设计施工技术资源和管理资源，设计为方便施工而设计，施工按设计意图去施工，对激发总承包单位精心设计、精心施工、技术创新作用明显，有利于节约成本、保护环境、控制风险。

再次，既然是工程“总”承包，就应该至少把设计与施工“总”起来，不把设计与施工“总”起来的总承包没有多大的实质性意义！单独的设计与单独的施工、以及施工总承包已经非常成熟，为了与单独的设计、单独的施工以及施工总承包相区别，工程总承包至少应包含设计与施工两个阶段。

值得强调指出的是，交通运输部规定的工程总承包是指施工图勘察设计、工程施工等工程内容由总承包单位统一实施的承发包方式。这里强调“施工图勘察设计”是非常契合目前的现实！非常值得房建、市政以及其他专业工程借鉴！

公路工程总承包从施工图设计阶段开始，而不是从初步设计阶段开始，主要是考虑：一是在初步设计以及初勘工作未实施之前，公路线位、重大技术方案、工程投资以及沿线地质情况不明，工程实施的不确定因素较多，风险难以控制。二是确保工程质量安全和重大方案合理，避免因总承包单位一味追求产值、利润而影响初步设计方案选择。三是有效控制工程投资，使总承包单位在批准的概算规模内编制预算，可避免初步设计做高投资概算、实施过程中再降低标准获取超额利润现象的发生。此外，还可以发挥初步设计单位对施工图设计审核把关的作用，防止实施过程中背离初步设计初衷、降低质量安全标准，有利于项目法人更好地进行管理控制。施工图设计单位对初步设计进行深化和校验，对提高设计质量也有促进作用。

3.本案中的“施工 试运行”是否属于工程总承包模式？

本案中，吉林协合公司与业主签订的《总包合同》是否属于EPC合同、其项下吉林协合公司与安徽电建二公司签订的《施工合同》是否涉嫌转包，引发争议。二审法院认为从合同内容看，吉林协合公司与业主签订的《总包合同》实质就是一个施工合同，而不属于EPC合同。

正如前面所说，工程总承包至少要包含设计与施工两项，才能谓之工程总承包。本案中仅包含了施工项，未包含设计项，因此只能是施工总承包。由此认定吉林协合公司与安徽电建二公司签订的《施工合同》为转包而无效。

4.竣工验收的法律意义与竣工验收的实质

本案二审之后，还申请了再审。吉林协合公司声称，涉案光伏发电行业工程验收有特定的验收程序，依照《光伏发电工程验收规范》（GBT50796-2012）的规定，光伏发电工程应通过单位工程、工程启动、工程试运和移交生产、工程竣工四个阶段的全面检查验收。二审判决单纯的以并网时间认定移交占有使用的时间，该做法会将所有同类案件工程风险都转移到发包单位。最高院以吉林协合公司并未提供充分证据证明其所述惯例，驳回了再审申请。

工程竣工验收，代表工程完工验收合格。竣工验收指工程项目完工后开发建设单位会同勘察、设计、施工、监理、设备供应单位以及工程质量监督部门，对该项目是否符合规划设计要求以及建筑施工和设备安装质量进行全面检验，取得竣工合格资料、数据和凭证。换句话说，竣工是工程合格的检验手续，也是取得工程“合格”证明的手续。

工程竣工验收具有以下四个方面的法律意义：一是竣工代表发包人履行了竣工验收的法定义务后，认可工程质量是合格的。二是竣工代表工程建设完毕，从工程竣工验收的次日进入合同约定的质量保修期。三是工程竣工后，法律意义上的“物”才算创设完成，发包方才能向相关部门进行竣工备案，办理不动产产权证，并用以抵押、出售、使用等。四是工程竣工后，承包人才能报送工程结算资料，要求结算工程价款。

公路工程交工验收与竣工验收的性质：根据《公路法》《公路工程竣（交）工验收办法》的规定，公路工程验收分为交工验收和竣工验收两个阶段。交工验收是由项目法人负责，竣工验收由交通主管部门按项目管理权限负责。公路工程的交工验收相当于建筑工程的竣工验收，与建筑工程的竣工验收具有同样的法律意义；公路工程的竣工验收相当于国家验收。

光伏发电工程的工程验收的性质：《光伏发电工程验收规范》（GBT50796-2012）的规定，1.0.3光伏发电工程应通过单位工程、工程启动、工程试运和移交生产、工程竣工四个阶段的全面检查验收。6.1.1工程启动验收完成并具备工程试运和移交生产验收条件后，施工单位应及时向建设单位提出工程试运和移交生产验收申请。7.0.2工程竣工验收委员会的组成及主要职责应包括下列内容：1工程竣工验收委员会应由有关主管部门会同环境保护、水利、消防、质量监督等行政部门组成。建设单位及设计、监理、施工和主要设备制造（供应）商等单位应派代表参加竣工验收。

根据对《光伏发电工程验收规范》验收各阶段的主持单位与验收委员会的职责等的研读，事实上，光伏发电工程工程验收中的工程试运和移交生产相当于建筑工程中的竣工验收，工程竣工验收相当于国家验收。

本案中，二审认为“该项目于2013年12月30日实现并网，2014年3月光伏区全部并网。”由此证实，讼争工程已转移由吉林协合公司占有使用，工程价款结算条件已成就，安徽电建二公司有权请求吉林协合公司支付工程价款。对此，我们认同二审法院的裁判观点。