如何看待市管县的变迁（着眼历史与现实）

在中国历史上，地方行政区划建制一直是一个重要问题。很多人在探讨行政区划时都认为，中国目前的行政区划层次过多、政区名称较为混杂，特别是地级市被广为诟病，甚至有人将“市管县”称之为“市刮县”。

于是，撤销地级市、由省直管县就成为一种常见的声音。

省直管的好处，按照一般的说法归纳起来主要有这样几点：减少了行政中间层次和环节、提高了行政效率、扩大了县级行政特别是财政自主权、避免了地市一级对县级的政策截留、有利于发展县域经济，等等。

以浙江省为例，虽然在行政上还是“市管县”，但是在财政上则直接推行“省管县”模式，浙江的县域经济发展也十分突出。浙江的成功，被视为省可以直管县的典范。

但是在其他省份，虽然也曾经搞过行政或财政上的省管县，然而在实际操作的过程中都或多或少遇到阻碍，鲜见成功的范例。如黑龙江省在2012年将两个县级市绥芬河市、抚远市作为省管县的试点，行政、财政全部直接对接省里。但是经过几年尝试效果并不理想，基本宣告省直管县管理体制试点失败。

这说明了什么？说明虽然我国现在实行的“市管县”体制是有欠缺的，但“省直管县”也不是万能的妙方。“省直管县”虽好，但在中国并不是放之四海而皆准的普遍真理。不可一哄而起，也不能“一刀切”。

要理解这个问题，先要了解中国行政区划的演变规律。

纵观历史，我国行政区划在中央和县之间，总是在二级和三级之间反复摇摆

秦代建立了中央集权的大一统王朝后实行郡县制，中央在地方设立郡，郡下为县。汉朝郡、国并列，仍由中央直管。但到了东汉，随着国家领土的增加，中央政府直接管理这么多郡（国）就有点忙不过来了，于是东汉将全国划分为13个州，首次实行了三级管理体制。

随后在魏晋南北朝，由于天下大乱、国家分裂，州、郡越来越多，等到隋代实现统一后，全国已有211个州、508个郡，混乱到了极点。隋朝将州郡合并，将全国划分为190个州，再次改为二级制，但是很快就出现了治理上的麻烦，中央管不过来。后继的唐朝设置了更高一级的“道”，宋朝设置“路”，直到元朝设置了“行省”，从此中央之下的三级行政区划基本稳定了下来。

明清在地方基本实行省、府（直隶州）、县三级制度。民国初年尝试过省直管县，废除了府，但省管理不过来的麻烦很快又出现了，于是北洋政府划分了“道”，国民党时期搞出来“督察区”来管理，这就是后来新中国采用的专区、地区制度的雏形。

新中国成立初期我们就是实行省管县，但是后来发现省直接管理县非常不利于行政，所以才有了“地区行政公署”，最后一路演化成为如今的地级市。

可见，我国在省级行政区和县级行政区之间，总是会诞生出一个中间层级，这是在中国历史上经过不断试错、不断反复之后形成的。县即使短暂地被省直辖，也会很快“惨遭降级”，这是不以人的主观意志为转移的。

新中国初期设立的苏南、苏北行署区

浙江省行政区划图，全省共11个地级市

不改革省级行政区，就难以全面推行“省直管县”，但改革省级区划又不是一蹴而就可成

提起省直管县，很多人总是拿领土面积跟我国相近的美国作比较，美国有50个州，平均每个州管辖50至60个县。但美国的国情，特别是人口数量与我们完全不同，根本没有借鉴意义。

总的来说，中国人口总量大，这是造成县级行政区划多的直接原因，除了海南、宁夏等个别人口较少的省份，多数省份都有100个以上的县，尤其是农业人口比较集中的四川、河北、河南、山东等省，县的数量更多，因此很难由省直接管理数量众多的县。

中国的县级行政区划，除了县名常有变动，绝大多数都比较稳定地传承了数百年，甚至不乏数量众多的“千年古县”。县并非说合并就可以合并的，这涉及到大量复杂的宏观和微观操作，方方面面的成本都是惊人的，几十万、上百万人一下子失去了“籍贯”，这对历史文化传统也是不小的冲击，这一点并非美国这样后起国家可比，他们就没有我们这样的历史文化“包袱”。

鼓吹“省直管县”的人还往往幻想“缩省”、“分省”，但如果重划省份真这么容易的话，还用等到今天吗？

因为县太多，所以需要增设更多省的想法，完全是削足适履。县多，省管不多来。那么，省多，中央就管得过来？中国是单一制国家，而不是联邦制国家，拿美国的50州来举例首先就没有一碗水端平。

中国目前省和县在数量上确实存在不均衡的现象，某些省的人口和县的数量过多，从而对实现行政意义上的“省直管县”构成直接障碍。但基于历史和现实因素，短期内，从乡镇到省的建制不可能有太大的变动空间。

科技手段和交通方式的发展，并不能完全让“省直管县”后的行政效率更加便捷

有一种说法是现在信息化技术已经十分发达，省完全可以绕开地级市这一层级直接管理县，从行政管理到政治组织以及其他各个部门的管理，都可以由省直接兑现。

确实，这在技术手段上是可以实现的，但是它忽略了一点：使政府维持运转的是人，政府直接管理和服务的也是人，人不是机器，科技手段不是万能的。政府需要处理的并不是简单的加减算数法，而是众多“人”的因素叠加在一起，一项业务由省级部门对接百余个县级单位，这在现实里根本行不通。

至于说交通方便，这不能成为减少中间层次的理由。从省城出发直接到达某县，跟从省城发布行政命令直接管理某县，是完全不同的两个概念。有些应急工作如抢险救灾、处置突发事件，需要调集周边资源或者省里资源的，省里直接指挥县要更方便。但有些民生事务，还是从更广阔的区域着眼考虑更为恰当。

行政管理如果无限扁平化，会直接造成省级向下管理的“粗放化”和“摊大饼”，造成“战线”过长，显然超出省政府有效管辖的能力范围之外，必然造成管理的混乱。

无论如何简化行政层级，以我国的人口、面积、经济水平和政务数量，三级制是必然的。

加强省、县直接联系，尽管具有合理性，但无法“一刀切”地适用

在多数地区省会都是一家独大，“省直管县”后，市和县处于平等地位，这样的结果就是所有的市与县一起被省会“吸血”。毕竟对于省会而言，巴不得甩掉一堆背在身上的“穷县”，把全省的油水都投在省城。原来有地级市的存在，起码能够保证一省之内能够拿得出几个大城市，如果全都省直管了，那样的话这个省除了省会和原有的几个大中城市，多数都得“喝西北风”。

省直接管理县，还会造成各地孤军奋战，让中小城市的竞争力大大受挫。每个县都会试图将自己打造成某个“区域中心”，反而会人为制造很多行政壁垒，造成地方恶性竞争。可以预见的是，很多建设将会重复上马。

硬性推进“省直管县”，还意味着削弱市一级政府对于全市范围内资源统筹的能力，很有可能导致一些经济发展到一定程度、需要扩大发展空间的城市受到阻碍。

不是每个县都能达到浙江、苏南、珠三角的发展水平，有的地区还真就需要抱团取暖。“强县扩权”具有一定的特殊性，而不是普遍性存在。如果盲目推广，只能水土不服。

“省直管县”的两种可行性方式

那么是不是“省直管县”就完全办不到呢？倒也不是。

由于牵涉到极为复杂的因素，分省、缩省在短期内都是不可能实现的，那么“省直管县”也就不能过于理想主义，而要侧重从可行性层面来设计。对各省不要刻意划一，要考虑到地区的特殊性。

在一些省域面积较小，发展比较均衡的地方，可以实行行政上的“省直管县”。海南省就是这么做的。浙江的经济协调发展水平比较高，所管辖的县级数量大致处于全国平均水平，财政直管的经验又最为成熟，浙江完全具备成为行政“省直管县”的试点。

在一些面积较大、人口较多的省，地级市还是有存在的必要。但是对于有经济发展需要、干群认识又比较一致的地区，可以实行财政上的“省直管县”，把转移支付、专项资金补助、资金调度、债务管理等经济权限下放到县。通过一段时间的运转和试点，如果效果好就逐步铺开，如果效果不好就微调或收回权限，切不可一下子就全部摊开。

比起“省直管县”，融入城市群才是未来县域的发展方向

地级市在中国城市化进程中扮演着重要角色，“国家中心城市”，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带等发展规划都凸显了它们的地位和作用。

中国城市化的主流应该是把现有的几百个地级市发展为中等城市，培育成区域核心城市，事实上也只有地级以上规模的城市才能衬托起各种商业、服务业、金融业、高新产业的大发展。一定的人口基数和腹地才能给众多科研机构、金融机构、商业机构、文教机构提供长久的发展空间，县级再强大也没有这个承载能力。

当前，中央提出缩小城乡差距、区域协调发展，越是现代化越需要在更大的地理范围内协同发展，营造更广阔的市场和经营环境。遍地小城市、遍地特色小镇，只是一种童话般的理想主义，欧洲的小城镇模式并不适合中国国情。

中国未来的城市化和县级区域发展都需要以“都会区”、“城市圈”的理念去重新思考。单纯把“省直管县”拿出来说事儿，把县抬到过高的层面去衡量，本质上是一种画地为牢的地方保护主义思想在作祟。

衡量“省直管县”好不好、要不要的最高标准是治理效率、全局发展和区域公平，所有脱离了这个实际单纯谈“省直管县”的，最后只能是异想天开。

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