生态污染物检测报告（破解邻避困境）

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随着我国城市化和工业化进程，“邻避”问题越来越多，“邻避”冲突逐渐呈现频发多发趋势。如何破解“邻避”困境？“常州案”的亮点在于其通过良性的公众参与活动破解了公众的“邻避”困境，其采用的多样化公众参与方式促使公众能够理性分析项目带来的利弊，一方面保障了公众的知情权、参与权和监督权，另一方面有利于案涉项目的顺利开展。本文透过“常州案”对公众参与形式开展进一步的归纳和研究，筛选出6个与公众参与相关的典型案例作为“常州案”的比较参考样本，探索更科学、合理的公众参与方式。

一、困境：公众的“邻避效应”

本文分析的常州德科化学有限公司等诉江苏省环境保护厅等环境影响评价许可一案（以下简称“常州案”）所涉项目系生活垃圾焚烧发电项目，对社会整体有益，但也可能对周围生态环境造成一定影响。此类项目周边的居民或者企业往往会对项目可能造成的负面影响心存担忧，不希望项目建在其附近，由此形成“邻避”困境。随着我国城市化和工业化进程，“邻避”问题越来越多，“邻避”冲突逐渐呈现频发多发趋势。

“邻避效应”指居民或当地单位因担心建设项目（如垃圾场、核电厂、殡仪馆等邻避设施）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，即采取强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。导致“邻避效应”的因素主要有：

（1）公众对政府和项目发起人的不信任。由于与政府的交往经验中存在失败或负面的传闻或经历，在决策过程缺乏透明度的情况下，居民易于产生不安全感与不公平感，导致公众普遍对政府存在一般性信任缺失，一旦政府的经济性补偿方案明显不公，极易导致过度的自我保护行为；

（2）知识与信息的欠缺。当利益相关人缺乏对公益性邻避设施的近期与远期后果的充分了解时，容易接受一些不准确或错误的概念，在主观上缩小邻避设施的正面效应，夸大其负面后果；

（3）公众对问题、风险和成本的狭隘和局部的观点。“只要不建在我的后院就行”，“凭什么由我们来承担应该整个社会承担的后果”，这些都是在缺乏社会责任感时可能出现的狭隘观点。究其根本，“邻避效应”的产生源自于公众获取信息的不对称而导致的知识信息欠缺。

“常州案”的亮点在于其通过良性的公众参与活动破解了公众的“邻避”困境，其采用的多样化公众参与方式促使公众能够理性分析项目带来的利弊，一方面保障了公众的知情权、参与权和监督权，另一方面有利于案涉项目的顺利开展。本文透过“常州案”对公众参与形式开展进一步的归纳和研究，探索更科学、合理的公众参与方式。

二、基本案情

光大常高新环保能源（常州）有限公司（以下简称光大公司）拟在江苏省常州市投资兴建生活垃圾焚烧发电BOT项目。2014年，光大公司向原江苏省环境保护厅（以下简称江苏省环保厅）申请环境评价许可，其受理后经审查作出同意项目建设的《批复》。常州德科化学有限公司（以下简称德科公司）作为案涉项目附近经营范围为化妆品添加剂制造的已处于停产状态的企业，不服该《批复》，向原中华人民共和国环境保护部（以下简称环境保护部）申请行政复议。环境保护部受理后，作出维持《批复》的《行政复议决定书》。后德科公司提起行政诉讼：

（1）江苏省南京市中级人民法院一审认为，德科公司位于案涉项目附近，其认为《批复》对生产经营有不利影响，有权提起行政诉讼，具有原告主体资格。案涉项目环评编制单位和技术评估单位均是具有甲级资质的独立法人，在《环境影响报告书》编制期间，充分保障了公众参与权。江苏省环保厅依据光大公司报送的《环境影响报告书》《技术评估意见》《预审意见》等材料，进行公示、发布公告，并根据反馈情况经审查后作出《批复》，并不违反相关规定。环境保护部作出的案涉行政复议行为亦符合行政复议法及实施条例的规定。一审法院判决驳回德科公司的诉讼请求。

（2）江苏省高级人民法院二审认为，江苏省环保厅在审批《环境影响报告书》时已经履行了对项目选址、环境影响等问题的审查职责，故判决维持一审判决。

（3）最高人民法院再审审查认为，德科公司并非案涉项目厂界周围的环境敏感保护目标，且当时处于停产状态，没有证据证明德科公司与光大公司之间就案涉环境保护行政许可存在重大利益关系。案涉项目环评过程中保障了公众参与权，江苏省环保厅在作出环境评价许可过程中履行了对项目选址、污染物排放总量平衡等问题的审查职责，亦未侵犯德科公司的权利。江苏省环保厅的环境评价许可行政行为、环境保护部的行政复议行为均符合相关法律、法规的规定。最高人民法院裁定驳回德科公司的再审申请。

三、“常州案”中的公众参与

江苏环保公众网分别于2014年4月9日、2014年5月23日发布了涉案项目环境影响评价第一次公示、第二次公示。2014年6月9日，光大公司分别在《常州日报》、常州高新区（新北区）城建局网站发布了涉案项目环境影响评价公示及听证会公告。2014年6月23日，光大公司在常州市新北区春江镇人民政府组织召开涉案项目环境影响评价听证会，参加听证会人员由从报名参加听证会的人员中选出的20名听证代表和20名旁听代表组成。同时，《环境影响报告书》载明，在征求公众意见过程中，建设单位对涉案项目厂界周边3公里范围的行政村、300米范围内的企业发放了225份问卷调查表，收回有效表格221份，并对公众意见的反馈及采纳情况进行了说明。该案所涉及的项目由于会对周边环境以及居民的生活造成一定影响，其依照法律规定将项目和报告的基本情况予以公示，并通过多样化的形式便利公众参与讨论及提出建议，包含了现场公示、报纸网站公示、张贴公告公示、听证会、问卷调查等多种形式，体现了被告在环境影响评价阶段对于公众意见的重视。

四、环境法中关于公众参与具体形式的规定

（一）《环境保护法》、《环境保护公众参与办法》中关于公众参与的规定

从《环境影响评价法》注重形式上规定公众参与开始，2015年修订的《环境保护法》明确规定了公民有知情、参与权与监督权，开启了以公民参与权利为基础的公众参与立法保护模式。2015年被称为“史上最严”的《环境保护法》问世，其中一大亮点是增加了公众参与的专章规定，从内容上看，2015年修订的《环境保护法》注意了公众参与的权利性。其在第5条规定了公众参与的基本原则，并增加了第五章“信息公开与公众参与”。

第五章包括三个方面的内容：

第一，对公民参与权利和政府责任的明确。该法第53条第1款规定了公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利；第2款规定了各级政府环保部门通过依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利，明确了政府责任。

第二，信息公开。第54条、第55条规定了各级政府环境信息公开以及重点排污企业的信息公开责任。信息公开是公民参与的前提和基础，新环保法把信息公开与公众参与放在一起规定，体现了公众参与完整实现的立法思路。

第三，公众参与的具体展开。第56条规定了征求公众意见、第57条规定了举报、第58条规定了公益诉讼，这些条款从公众参与的方式、范围、条件等方面做了具体设计。从条文内容上看，公民的知情、参与和监督权得到了确认。

但是，公众参与的集体性与公民参与权的个体性之间如何整合与转化还需要专门立法进行细化，环保部制定的《环境保护公众参与办法》做了一定的努力，其初步完成了形式化环评公众参与到权利明晰的环境保护公众参与立法转变，其中第4条包含公众参与的“双向”形式：一是环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民、法人和其他组织对环境保护相关事项或者活动的意见和建议。二是公民、法人和其他组织可以通过电话、信函、传真、网络等方式向环境保护主管部门提出意见和建议。《环境保护法》和《环境保护公众参与办法》虽然从整体上明确了公民的知情权、参与和监督权，体现了法律对于公众参与重要性的整体性把控，但二者均未对环境保护中的公众参与确立详细具体的形式，还需专门立法进行细化。

（二）《环境影响评价公众参与办法》中关于公众参与的规定

《环境影响评价公众参与办法》旨在规范环境影响评价公众参与和保障公众环境保护知情权、参与权、表达权和监督权。《办法》于2018年4月16日由生态环境部部务会议审议通过，2018年7月16日公布，共三十四条，自2019年1月1日起施行。

该办法涉及的公众参与形式有举办论证会、听证会、发放公众意见表、张贴公告等多种方式，而公布信息的渠道则更是多元，可通过网站、建设项目所在地公共媒体网站、建设项目所在地相关政府网站、广播、电视、微信、微博及其他新媒体等多种形式公开相关信息。公众则可以通过信函、传真、电子邮件或者建设单位提供的其他方式，在规定时间内将填写的公众意见表等提交建设单位，反映与建设项目环境影响有关的意见和建议。不仅如此，还鼓励建设单位听取环境影响评价范围之外的公民、法人和其他组织的意见。

值得一提的是，此办法对于建设单位公开信息、征求公众意见和举报听证会等的期限限制均一一列明，如第9条中规定“建设单位应当在确定环境影响报告书编制单位后7个工作日内，通过其网站、建设项目所在地公共媒体网站或者建设项目所在地相关政府网站（以下统称网络平台），公开下列信息……”第10条规定“建设单位征求公众意见的期限不得少于10个工作日。”第11条详细地规定：“（1）通过网络平台公开，且持续公开期限不得少于10个工作日；（2）通过建设项目所在地公众易于接触的报纸公开，且在征求意见的10个工作日内公开信息不得少于2次；（3）通过在建设项目所在地公众易于知悉的场所张贴公告的方式公开，且持续公开期限不得少于10个工作日。”除此之外，第16条对举办座谈会、专家论证会的公众参与形式规定了强制性的“收尾工作”：“建设单位应当在公众座谈会、专家论证会结束后5个工作日内，根据现场记录，整理座谈会纪要或者专家论证结论，并通过网络平台向社会公开座谈会纪要或者专家论证结论。”有利于避免公众参与的“走过场”，提高公众参与的质量，保障公众的监督权。虽然该办法仅仅涉及针对建设单位而设定的详细限制，但我们可将其作为环境保护领域涉及公众参与的良好“开头”，不断完善环境法中的公众参与，构建多样化的公众参与渠道，实现多元化公众参与形式的并行。

五、实务中公众参与形式的归纳研究

在环境与资源保护领域，实务中的公众参与大多体现在建设项目的环境影响评价过程中，但不仅只有环境影响评价过程中存在公众参与，在庭审中亦可引入公众参与。实务中的公众参与形式多样，本文利用北大法宝工具进行案例筛查，以“全文”为检索条件、以“环境保护公众参与”为检索内容，筛选出以下6个与公众参与相关的典型案例作为“常州案”的比较参考样本。

涉及公众参与方式的典型案例统计表

实务中的公众参与大多体现在建设项目的环境影响评价过程中，案例1、案例4均涉及环境影响评价中的公众参与形式，案例3则是生态修复方案的公众参与，案例5、案例6更为特殊，此处的公众参与是借助庭审公开来实现的，通过加入人民陪审员以及庭审向社会公开的方式强化公众的参与。案例3涉及的是未开展公众参与的法律后果。其中公众参与的方式较多样化的是案例1，其不仅将公众参与过程分为两个阶段，还综合使用了报纸公示、现场张贴公示、发放公众意见调查表、入户调查的公众参与形式，现场公示张贴不仅针对项目所在村庄居民，还包括新增线路沿线居民，公示范围的扩张，意味着能够保障更多利益相关人的合法权益。案例4同样是环境影响评价过程中的公众参与，该案被告在环评文件审批过程中的公众参与活动有专家咨询会意见、网上公示信息，此外，《环评报告》中对180份调查问卷的发放和分布、公众参与信息公示等均有明确记载，并附录了公众意见采纳或不采纳的说明，与案例1对比，案例4新增了专家咨询会、网上公示的公众参与方式，通过利用网络媒体平台的广泛传播特点，让更多的利益相关人知晓并有机会参与其中，而专家咨询会的开展举办汇聚了权威性专家意见供公众、企业参考，能够使得公众参与活动往更加理性、科学的方向发展。案例3涉及生态修复方案的社会公开，以广泛征求公众的意见，在此案中并未详细介绍公众参与的具体形式，仅仅简单介绍了在汇总、审查社会公众意见后相关职能部门的做法：出具根据产出比1:10增殖放流中国对虾苗的修复方案。该案虽未涉及公众参与的具体形式，但其在审判和执行方式方面引入了信息公开和公众参与机制，有利于制定科学、合理的生态修复方案，开创了引导社会公众参与环境司法的新机制，恰恰证明公众参与不可仅限于环境影响评价项目，其他领域同样需要公众参与。案例5、案例6为列举的两个在庭审中引入公众参与的环境保护典型案例，其采用庭审时加入人民陪审员、开庭审理、庭审向社会公开并进行视频、文字同步直播的方式进行公众参与，体现了司法机关保障公众参与环境保护的权利，进而提升了公众的环境保护意识。通过对典型案例中公众参与具体方式的归纳总结，本文发现，公众参与方式在不同的案例中应当依据具体情况进行多样化搭配，公众参与活动并不限制具体领域，凡是可能对公众和环境产生影响的且不涉及国家秘密等禁止公开的情形，均需引入公众参与。

六、结语

“解铃还须系铃人”，抓住“邻避”困境的根源，“常州案”的审理对于如何依法破解“邻避”困境提供了范本式的解决路径：对于此类具有公共利益性质的建设项目，建设单位应履行信息公开义务，政府行政主管部门应严格履行监管职责，充分保障公众参与权，尽可能防止或者减轻项目对周围生态环境的影响；当地的公民、法人及其他组织则应依照法律规定行使公众参与权、维护自身合法环境权益。在此过程中，如何开展科学有效的公众参与？如何保障公众参与具体方式的科学性？此乃关键问题。

通过对“常州案”以及6个典型案例公众参与方式的分析，本文认为：

第一，在不存在设计国家秘密等禁止公开情况的前提下，凡是可能对环境存在影响、对民众的生活存在隐患的行为都应当纳入公众参与程序，保障公众知情权、参与权和监督权。

第二，应当构建多样化的公众参与方式库供选择，通过采取报纸公示、现场张贴公示、公众意见调查表、入户调查、专家咨询会意见、网上公示信息、调查问卷、庭审公开等多种多样化的公众参与方式，并对不同的公示方式制定不同的要求，如网络平台的公示并非对所有公示对象有效，对于较落后蔽塞的村庄居民而言，网络平台的公示反而起不到良好效果，相反，现场张贴告示、报纸公示却更能与他们的日常生活方式相契合。这便要求政府部门、企业深入了解调查公众的需求，灵活运用不同类型和多样的公众参与方式。在环境影响评价项目过程中可分为开展环评前报备、环评报告等信息公示、环评后项目运营和履行情况监督三个阶段，若进入诉讼阶段，庭审的公开也是确保利益相关人了解涉案情况的有力手段。

第三，开展公众参与前先了解公众期望并倾向于参加的公众参与活动，制定合理的公众参与方案，并开展公众对公众参与活动的满意度调查活动，双重保障既能够及时获知公众对于公众参与形式的需求、提高公众参与活动的质量，又能够切实保障公众的监督权。

总而言之，公众参与方式的选择，应当立足于公众的需求，否则，不但无法破解“邻避”困境，还会导致社会资源的浪费，使得公众参与沦为获益人自导自演的“戏码”。

作 者：中南财经政法大学法学院 彭依晴

编辑：王 蕾

排版：孙 丽

审核：殷秀峰

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