乡镇如何加强村级组织建设（村级组织建设路径地区差异研究）

摘 要：中国农村地域广大，不同地区发展十分不平衡。基于对既有研究视角的反思，以珠三角地区和中西部地区的村庄经验为基础，文章试图引入地区差异视角，从村庄公共事务分类角度揭示村级组织建设路径的地区差异。研究得出，科层化村级组织形式高度契合了珠三角地区的村庄公共事务结构，以村民自治制度为基础的自治型村级组织形式在中西部地区村庄仍具有存续合理性。就当前形势来看，特别是对我国广大的中西部地区农村而言，以村级组织建设为核心内容的村庄治理现代化并不是要对既已形成的自治型村级组织完全摒弃，而是要在这一组织形式的基础上进行修正和完善。只有如此，才能整体提高中国村庄的治理效率和现代化水平。

一、问题的提出

在创新农村基层治理体制、推动基层治理体系和治理能力现代化被作为国家指导农村发展战略的背景下，村庄治理现代化的实现路径问题引起了学界广泛关注。不少学术观点多将科层化村级组织建设视为村庄治理现代化的必然，这承接了韦伯的基本思想。在韦伯看来，科层组织是现代国家政治和现代工商社会的基本组织架构，它所奉行的“理性主义”原则包括：职务运作以部门为基础；各部门有源于法律和行政规章的明确权限；上下级关系的制度化；职位全职化，职务活动专业化；业务执行规则化、程序化。[1]规则构成科层组织的核心，它可促成“社会行动的规范化”，且具有突出的规律性和稳定性。[2]科层组织内部的关系是一种非人格化的一般性关系，其内涵的理性化、制度化、规范化特征被认为是现代化的基本标志。以韦伯思想为基础，国内学界结合中国国家以及农村经验发展出了以下分析视角以论证村级组织科层化改革的合理性：

一是权力规范视角。随着城市化进程的推进，村庄利益的增多，地方规范的瓦解，半正式治理体制为村干部权力滥用提供了机会和空间，[3]带来了村庄秩序的灰色化[4]及村庄治理的内卷化[5]等问题。将村干部职业化以加强对村干部的规范化管理，[6]有助于村级治理进入正常轨道，[7]起到抑制村干部腐败行为的效果；[8]

二是激励视角。村干部积极性是否得到发挥关系到乡村治理的效率。这又与村干部的报酬机制紧密相关。[9]有学者认为，随着市场化意识的侵袭，相对于打工获取的收益，原有的误工补贴制度已经对村干部缺乏吸引力，[10]建立合理的村干部报酬制度是提高村干部积极性的主要措施。[11]税费改革以来，村干部难作为、不作为、消极作为已成为基层治理难题。科层体制激励对村干部的工作动力具有积极影响，其使村干部收入有了稳定保障，[8]进而可使村干部更加热爱自己的工作；[13]

三是治理资源视角。改革开放特别是20世纪90年代以来，随着市场经济的推进，村庄传统治理资源日趋萎缩，“长老”和“礼”等维系乡村社会的内生权威与规范已趋于碎片化，这需要正式治理资源（比如行政资源、法律资源和制度资源）的输入和填充。[14]科层化村级组织建设蕴含的相关配套治理制度可以弥补村干部处理村务时权威资源的不足。

从中国农村治理实践来看，村级组织的科层化改造率先出现在东部发达区域的一些地区农村。由于东部发达区域一直处于中国经济社会发展的前沿地带，致使包括村级组织建设在内的诸多治理体制在全国都具有极强的示范性。近几年来，随着基层治理现代化改革进程的全面推开，中国广大中西部地区农村普遍以东部发达地区的村级治理体制为学习对象，着力进行村级组织科层化改造。然而，结合笔者及所在研究团队近几年在全国多地农村调查的经验来看，这一系列将村级组织科层化改革的举措在中西部地区遭遇了严重不适应，未取得预期改革成效。村级治理成本大幅增加的同时，村级治理能力未升反降。这一调研结论在相关学者的研究中得到了呈现，认为层级式的科层化治理方式在深入到乡土社会的过程中面临着治理能力和治理活力不足的限度，[15]并且极有可能带来基层治理灵活性的丧失，[16]以至于农村基层治理变成了“形式化治理”。[17]

之所以改革实践与部分学界研究的预想之间出现如此巨大的张力，原因就在于学界很多研究往往存在以下局限：第一，对当前中国农村社会性质或状况的把握较为碎片化和浅层化，尤其是对其中的很多关键信息缺乏深度认知，以至于出现对很多村庄事实的误判；第二，普遍缺乏地区比较视野，以至于容易造成将不同地区农村的经验相互牵引和移植，进而带来认知的混乱。这些局限决定他们无法指导村级组织改革实践，也无法为我国村庄治理现代化提供有效方案。

中国农村地域广大，不同地区发展十分不平衡。因此，有必要提出新的研究视角和分析路径来克服既有研究的局限。鉴于此，本研究将引入地区差异视角，从村庄公共事务分类角度对不同地区农村村级组织的改革走向进行预判。村级治理的本质是针对村庄公共事务的治理。只有深入到村庄治理实践中对不同地区村庄公共事务的结构进行再分析和再分类，我们才能找到与村庄公共事务性质相适配的村级组织形式，进而揭示以村级组织建设为核心内容的村庄治理现代化的地区差异。具体来说，本研究将以珠三角地区村庄和中西部地区村庄为经验基础，从村庄公共事务分类角度揭示与之相对应的村级组织形式，为我国村庄治理现代化的地区差异研究提供一种初步探索路径，进而推进中国乡村治理研究和指导中国乡村治理体制改革实践。

本研究提出的地区差异视角是在笔者多个个案村庄调查的基础上对村庄进行的类型化提炼，承接了社会科学领域的经典研究传统。著名社会学家费孝通试图通过对不同类型村庄的调研和比较来达到逐步接近全局和认识整个中国的目的，克服个案代表性困境。[18]贺雪峰认为区域可作为个案村庄联结中国社会的中介，同一区域不同的村庄往往具有经济、社会和文化方面的相似性和同构性，由此构建了以社会结构为基础的南、中、北三大区域类型。[19]对中国村庄类型的区域划分使个案村庄具有了超越于个体特殊性的宏观意义。

二、村级组织的理想类型、村庄公共事务结构与研究假设

（一）村级组织的理想类型：科层化村级组织与自治型村级组织

人民公社解体后，村民自治制度成为我国农村的基本治理制度，确立了“乡政村治”的治理格局，即乡镇一级实行行政治理，村一级实行自治。[20]然而，近几年来，“乡政村治”治理格局却不断受到来自政府系列改革的冲击，村级组织总体上从自治组织向科层组织方向发展。综合中国农村治理实践及既有研究成果，可提炼出两种理想的村级组织类型，即科层化村级组织和自治型村级组织。科层化村级组织建设是对以村民自治制度为基础的村级治理模式的系统性变革。科层化村级组织与自治型村级组织可从以下三个维度进行区分：

其一，村级组织的运作模式层面。科层化村级组织遵循常规化运作模式，其同乡镇政府等行政组织一样要保持常规化运转，不因治理事务的多少和有无而改变，集中体现在村干部职业化改革的举措上。职业是指“个人在社会中所从事的主要工作，并据此作为主要生活来源”[21]。将村干部职业化即是指村干部已经成为一种职业，村干部收入成为当选村民的主要生活来源。与之相应，当选村民需要按照职业要求开展村级治理活动，表现为村干部管理的规范化。典型的做法是对村干部提出坐班要求，采取标准上下班制，实行严格考勤制度，配备专门的办公场所。村干部的报酬形式由原来的误工补贴转变为工资，纳入地方财政预算，由乡镇核定发放。村干部之间亦存在明显的职责分工。

自治型村级组织实行的是事件化运作。即村级组织只是在治理事件出现时才启动运转，其他时间处于停歇状态。这与其兼业化的村干部管理制度有关。村干部从事村务管理获得的收入称为误工补贴，而非工资。经验中比较常见的有定额补贴、论功计酬和定额补贴加分级奖金等实践形式，有的村庄可能采取村主职干部为定额补贴、其他一般村干部为论功计酬的方式，有的村庄可能采取所有村干部都是定额补贴加分级奖金的方式。虽然误工补贴的具体实践形式不一，但实质都是一种按劳分配模式。在误工补贴制度下，村干部收入有限，他们是兼业不脱产的，在从事村庄工作的同时可兼顾家庭的生产经营活动。因此，村干部没有坐班要求，其只是在治理事件出现时才参与到村务工作中。村级组织由此表现为一种事件化运作模式。村干部之间并无特定的职务分工，采取的是整体治理。

其二，村级组织的治理原则层面。科层化村级组织主要实行以规章制度为基础的规则之治，通过制度规范村干部的角色和行为，其整个治理过程必须以行政理性原则为准绳。自治型村级组织是强调治理目标和治理任务达成的实质治理。在不影响基层社会稳定等底线要求的前提下，治理方法没有硬性规定，村干部可根据具体情境灵活选择合适的治理方法。“软硬兼施”、人情、面子等乡土社会资源，以及国家法律、制度、规章等都只是服务于达成村级治理目标的工具性手段；

其三，村级组织性质层面。科层化村级组织的常规化运作和实行规则之治的特征决定了村级组织无论是形式还是实质都凸显出标准化的组织特性，因此科层化村级组织具有正规性。它有一套完整的制度化村干部报酬给予机制、村干部角色和行为规范机制以及去人格化的工作机制。自治型村级组织则具有半正式性，兼业化的村干部类似于黄宗智研究中提到的由社区自身提名的准官员，他们主要采取半正式行政的工作方法。[22]这种以村民自治制度为基础，主要依靠兼业化、只拿误工补贴的村干部和主要依托地方性知识和传统治理资源进行治理的模式也可称为“半正式治理”。[23]

表1 科层化村级组织与自治型村级组织特征比较

（二）村庄公共事务结构与研究假设

中国学界的主流观点多从公众共同需求角度界定公共事务概念，认为“公共事务是涉及公众的共同需求的活动或事务”[24]。这一界定在很大程度上延续了萨缪尔森对公共物品的认识，强调的是公共物品（公共事务）的非竞争性和非排他性。[25]然而，该定义并不能囊括所有村庄公共事务，也无法指导村庄公共事务的处理实践，所以需要对公共事务概念的外延进行拓展。鉴于此，本研究纳入两个理解公共事务的维度：一，公共事务指超出私人处理能力范围之外的那部分事务；二，公共事务也是其外部性溢出私人处理能力范围以及外部性溢出私人领域范围的那部分事务。这些事务构成了村级治理的对象，也决定了与之相对应的村级组织形式。

村庄公共事务结构可分为两个维度：数量维度和质性维度。即村庄公共事务结构可分为数量结构和质性结构。村庄公共事务的数量结构表达的是村庄公共事务的量化特征，即村庄公共事务的多少问题以及分化情况。这直接影响到村级组织是需要采取常规化运作模式，还是采取事件化运作模式。

村庄公共事务的质性结构表达的是村庄事务的性质问题。已有研究多是按照村庄公共事务的生产主体进行分类，典型的是政务与村务的划分。[26]但此种分类方式只是确定了特定村庄公共事务类型的生产主体，其更深层次的属性和特征没有得到体现。进一步说，它无法回答相应村庄公共事务的处理需要有怎样的村级组织形式与之相适配的问题。为了克服此种村庄公共事务分类方式的局限，本研究从人、事关系的角度将村庄公共事务区分为关系脱嵌型事务和关系嵌入型事务。

关系脱嵌型事务是指该类公共事务只涉及事务本身，它抽离于人们各种关系之外，呈现出突出的“物化”属性，表现为人事分离特征。我们可通过对“事”本身的研究和分析总结出处理该类事务的一般准则和规律。也就是说，这类事务通常存在统一的处理办法。一旦处理方式和处理规则形成，其就可向同类事务推广使用。我们通常所说的“按规定办事”或“照章办事”，只有当其中的“事”仅仅是“事”时，才能形成对同类事务都有效且明确的“规”或“章”。比如村民各类证件的办理、良种补贴的发放等事务都只需要与村民个体相对接，并且只需对事务本身进行处理即可。因此，关系脱嵌型事务与规则治理方式相适应。

关系嵌入型事务指的是这样一类公共事务，它们深度嵌入于人们的关系中，对这类事务的处理关键不在于事务本身，而是事务背后涉及的人们之间的关系。即，这类村庄事务通常集结着各种错综复杂、相互交织的人们之间的利益关系、社会关系、情感关系，表现出人事融合特征。这类事务会因为其身处的村庄社会场域以及渉事主体的差异而有所不同，或者说它因时、因地、因人而异。特定情境下形成的该类事务的处理方式往往不具备一般化的可推广性，所以很难形成统一的、放之四海而皆准的处理方法。对这类事务的处理只能根据其所处情境进行具体问题具体分析。比如修道扩路类的村庄公共品供给，其中不仅涉及与公共品质量相关的工程实施问题，而且还涉及占地等村民间利益关系的调整问题。因此，关系嵌入型事务的处理与实质治理方式相适配。

关系脱嵌型事务与关系嵌入型事务的特征差异决定了与之相对应的事务处理机制的差异。对关系脱嵌型事务的处理主要强调处理人员的业务素质和专业技能，其需要对事情本身的特征有深刻把握。对关系嵌入型事务的处理则更加强调处理人员对涉事主体——“人”的了解，也就是对“人”所生活的村庄社会规则和地方性知识有足够的熟悉，“人”的问题的解决是“事”的问题得以顺利解决的基础。

通过对村级组织两种理想类型和村庄公共事务结构的分析，可以得出以下两个研究假设：

假设1若某地区村庄公共事务的数量结构呈现为数量繁多、分化程度高的特征，以及村庄公共事务的质性结构主要表现为关系脱嵌型事务类型，那么该地区的村级治理就与科层化村级组织相匹配。

假设2若某地区村庄公共事务的数量结构呈现为数量有限和缺乏分化的特征，以及村庄公共事务的质性结构主要表现为关系嵌入型事务类型，那么该地区的村级治理就与自治型村级组织相匹配。

以上述两个基本研究假设为基础，下文将分别结合珠三角地区和中西部地区村庄经验揭示村级组织建设路径的地区差异。

三、珠三角地区：村庄公共事务结构与科层化村级组织的型构

在改革开放的大潮下，珠三角地区成为我国较早开启村庄工业化进程的地区，呈现出村庄与城市同步发展的格局，村庄高度融合于城市经济发展系统之中，且已经成为城市带的重要组成部分。其外在形态表现为，珠三角地区实现了以村庄地域为基础的“在地城市化”，村庄场域内形成了完整的类城市生产体系、生活体系以及空间格局，城乡界限模糊化。珠三角地区村庄工业化肇始于20世纪80年代初，起步于“三来一补”和“大进大出”的加工贸易。为了迅速对接大量涌入的外资、促进地方经济发展，20世纪八九十年代，珠三角地区启动了市、镇、村、组等四级主体同等招商引资的齐头并进发展模式，俗称“四个轮子一起转”。此时的村组集体通过出租土地、自主建造厂房以及出租与之配套的店铺、宿舍和商业大楼的方式吸引外资。经过近20年的发展，村集体土地基本为各类工业厂房覆盖，土地和物业租金成为村组集体收入的主要来源。[27]村庄工业化成为影响村庄公共事务结构的重要变量。

（一）村庄公共事务的自主创生与村庄公共事务的数量结构

珠三角地区大量村庄公共事务的出现是当地村庄工业化发展自主创生的结果。工业型村庄的治理事务繁多，而且具有多样性、常规性和较高程度的分化性。围绕工业生产，村庄地域内会分化出各类与之相关的配套事务体系，比如安全生产管理和监督、工厂工人的生活服务配套以及外来务工人员的管理等等。与工业经济相伴随的是一个治理事务的扩张体系。此外，在珠三角地区是以村集体为责任主体分享村内工业价值剩余的情况下，村集体还承担有重要的村集体增收的经济职能。这都意味着需要一个专职化的村干部队伍，和职责分工相对明晰且遵循常规化运作模式的村级组织来承载村庄存在的庞大治理需求，以应对村庄工业化背景下村庄治理事务的扩张。

从珠三角中山市Y村的发展历程中，我们可清晰看到村级组织的职能分化过程。这一职能分化过程是在地方政府的主导下完成。Y村村级治理架构的历史演化其实就是一个不断突破传统治理架构和治理模式的过程，体现在两个方面：一是职业化村干部队伍的形成；二是村级组织条线的扩充。这两方面决定了当地村级组织必须采取常规化运作模式。该村的工业化进程开始于1989年。这年，该村引进第一笔外资进驻村庄办厂，村集体从中获得土地租金收入。也是从这时开始，村干部逐渐脱离生产，成为全职村干部，全身心投入到村集体经济的发展壮大事业中。此时，村干部的主要职责有二：一是筹措资金，建设村庄基础设施、厂房等，改善村庄投资环境；二是招商引资。随着外来资本的陆续入驻，村级治理事务的增长，该村扩充了村干部队伍。据了解，20世纪八九十年代，该村仅有5名村干部，其中有3名支委、5名村委，支委村委交叉任职。到2000年左右，该村村干部增加至8名，其中7名支委、8名村委，支委村委交叉任职。

与此同时，除村干部之外的其他村庄管理队伍也在不断壮大，并且都是拿稳定工资的专职工作人员。比如2004年，该村建成布匹批发市场和国家服装批发市场，并对外招租，由此新设了市场管理办公室，治安队伍也由之前的1支增加至2支。2010年，为了充分发挥村庄剩余农地的经济价值，该村专门成立了一个花卉苗木基地，相应配备了一定数量的工作人员。2016年，随着该村的综合商业大楼落成运营，又设立了招商办。诸如市场办、招商办等专业办公室的主任均由村干部担任，并配置几名专业的事务工作人员。为了提高村级组织服务本村人口、外来人口的水平，在乡镇的要求下，该村改建了村委大楼，设置村级公共服务大厅，分设治安岗、文书岗、水电费岗、民政岗等服务性岗位，每个岗位都有专人负责。

由此可见，珠三角地区客观存在将村级组织运作模式常规化的需求，它是村庄工业化背景下村庄公共事务自然生产推动的产物。

（二）村庄公共事务的质性结构：以关系脱嵌型事务为主导

一项村庄公共事务是属于关系脱嵌型事务还是关系嵌入型事务很大程度上由事务本身的特性与其所处的村庄社会基础共同形塑。其中，村庄社会基础是影响村庄公共事务类型结构的基础性变量，它决定了村庄公共事务与村民关系的镶嵌程度。由此可进一步推论出，具有不同社会基础的农村，其村庄公共事务在关系脱嵌型事务和关系嵌入型事务的分布比例上亦会存在差异。

以工业经济形态为主的珠三角地区的村庄公共事务较为密集和复杂。这是因为工业是一个内部分工复杂的生产体系。当然，这只是对工业型村庄公共事务的量化判断。就村庄公共事务类型这一质性结构而言，工业型村庄的公共事务以关系脱嵌型事务为主导。原因在于工业经济形塑出来的村庄社会是一个横向交往关系密度降低、村民关系镶嵌程度弱化的，且不断陌生化的社会，传统的村庄关系被高度市场化和现代化的关系替代。具体而言，工业经济形态主要从以下两个方面瓦解传统村庄社会关系结构和重构现代化村庄社会关系结构。

首先，村民就业方式的非农化。村民深度卷入进工商业的生产、生活体系之中，村民主要与市场、国家打交道，并从这种与市场、国家的关系中实现需求的满足。市场的理性交换规则以及现代国家公共规则成为村民互动和交往所依循的基本规则。村民对村庄内关系，特别是传统村庄关系的依赖度降低。以传统村庄规则为基础的村民间的横向互动关系逐渐趋于解体。这造成的一个直接后果是村庄社会的情感密度和关系密度都大幅下降。村庄关系稀薄化；

其次，村庄工业化的发展吸引了大量外来人口。大量涌入的外来人口多依托当地村庄生产、生活和消费。相对于本地社会关系，外来人口的涌入带来的是外部社会关系。这一外部社会关系向村庄社会关系的嵌入会在很大程度上稀释本地社会关系，从而改变当地村庄社会关系的构成形态以及村庄行为规则。一般来说，当地长期形成的地方性行为规则和规范缺乏对与本地人口不具有共同历史记忆的外来人口的约制力。要达成有序的治理秩序，必须引入超越地方性规则和规范之上的更为一般化的市场规则和国家公共规则。这二者是现代化力量的集中代表。在此种情形下，本地村民也必须按照这两重现代规则行为。村庄基于传统规则所形成的深度交往和嵌入关系随着现代力量的进入，逐步为以遵照现代规则为基础的浅层交往关系替代。

工业经济形态对村庄社会基础的上述两重影响机制说明，珠三角地区的村庄已经褪去了传统乡土底色而极大现代化，村民间的交往和互动模式也已经类城市社区化。村民的深度交往和互动关系缺少具体的实践载体，很难形成高强度的情感和情绪的累积，以及高度重合的利益。在这样的村庄社会基础之上，相当部分进入到村庄中的行政事务以及村庄内生的公共事务无法为村庄稀薄的关系所吸附，进而呈现出人事分离的状态。这类村庄公共事务就是纯粹的事务，当地村庄公共事务的质性结构主要表现为关系脱嵌型事务类型。以法律、制度、规章等为准则的规则治理方式在珠三角地区的村庄具有极高的适用性。

（三）村级治理的现代特征与科层化村级组织的型构

在韦伯的科层制理论中，科层制产生的一个重要原因是伴随工商业的发展所带来的行政事务复杂性的增加。[1]依托于特殊的地理区位、国家政策倾斜等多方面的优势，珠三角地区成为我国工商经济最为发达的地区之一，当地农村也卷入其中，基本全面开启了村庄工业化进程，融合到了地方城市经济发展体系之中。在土地、人口、空间全方位实现“在地城市化”过程中，农村实现了“去农化”而成为“名义”上的农村，村庄社会已经现代化，以至于当地村级治理表现为突出的以工商经济为基础的现代社会治理。

珠三角地区村庄公共事务主要衍生自工商经济体系，具有数量繁多以及分化程度高的特征，并且以关系脱嵌型事务为主导。这决定了当地村庄需要一个以专职化村庄治理队伍和有明晰职责分工为核心内容的，采取常规化运作模式和遵循以制度、规章、法律等现代公共规则为治理原则的科层化村级组织形式与之相匹配。从珠三角地区村级组织的实际经验来看，当地大约在20世纪90年代中后期就已经形成较为完备且成熟的科层化村级组织形式。

四、中西部地区：村庄公共事务结构与自治型村级组织的型构

与珠三角地区以村庄工业化为基础的在地城市化路径不同，我国广大中西部地区遵循的是人口迁移型城市化路径。人口迁移型城市化没有打破农村与城市间的基础产业格局和空间界限，农业仍然是中西部地区农村的主导经济形态。此外，中西部地区农村的城市化具有渐进性。对该地区绝大多数农民家庭而言，他们很难一次性完成城市化，多是在城乡之间多次往返。为了更大程度的积累城市化发展资源，绝大多数农民家庭都形成了以代际分工为基础的半工半耕模式，[29]即年轻子女进城务工经商、年老父母在家务农获得农业收入，以实现家庭劳动力配置效率的最大化。这意味着中西部地区农村以小农为基础的农业生产形态将在相当长一段时期内持续存在。这决定了当地村庄公共事务结构的基本特征。

（一）村庄公共事务的数量结构

中西部地区村庄公共事务的数量结构特征有两点：一是村庄事务数量的稀少性；二是村庄事务数量分布的不均质性。就前者而言，一方面，中西部地区在村村民仍然以农业生产为主，村庄事务主要围绕村民的农业生产和村庄生活展开。农业生产体系具有简约、分工程度低的特点，以农业生产为基础生发出的村庄事务也相对简单和有限。在家庭联产承包责任制的制度前提下，农业生产和管理责任都已基本实现家庭化，村级组织仅需承担超出个体家庭能力范围的公共品供给责任，比如组织村民疏通沟渠、公共水利维护等等。

另一方面，在务工经济和城市化背景下，人口常年大规模向外流出带来了村庄事务的愈加稀少化。一般来说，除却村民生产、生活公共基础设施的建设、管理和维护外，村庄事务的另一重来源是村民与村民之间的互动。在稳定的生产、生活场域中，村民之间互动的密度越高、频次越多，由此生成的村庄事务也就越多，其中最为典型的是村民间矛盾纠纷数量的增加。但是随着人口的外流，村民之间的社会关联和以土地为基础的利益关联都在趋于弱化，村民生产和生活的独立性明显增强。这使很多村庄事务缺乏产生的土壤，村庄事务产生的空间被极大压缩。据在中西部地区多地农村调研情况的反馈，大约从2000年前后开始，村庄内的各种矛盾和纠纷数量便已呈现出急剧下降趋势。

以湖北省秭归县D村为例。该村共12个村民小组，全村2286人，其中常年在村留守村民仅600人左右，到东部发达地区务工和本县务工（或陪读）的各有800多人。人口大规模流出带来的一个直接后果是村庄事务的大幅减少。再以湖北巴东县村民服务大厅中“农民办事不出村”服务情况为例。2012年，巴东县开始在全县农村推广“农民办事不出村”业务，成立服务大厅窗口，建立智能化政务服务统一平台，聘请专人负责该工作。具体办事流程大致如下：需要办理证件或其他业务的农民直接到村委会服务大厅窗口，由专门的业务员网上填写农民相关信息并进行扫描，将农民信息传递至镇政府。镇政府办理好证件后，再由村干部去镇政府取回交给村民。村民可办理的业务范围不断扩大，从2015年的50多项增加至2017年的100多项，主要包括流动人口婚育证明、婚生证明和死亡注销、补办合作医疗卡、林权砍伐证等等。各乡镇会对村庄业务量进行考核，巴东县G镇就要求每个村每年的业务量达到60件。但是，据2016年的统计数据显示，该年全镇业务量超过60件的只有一个村。这间接说明了村庄事务的稀少程度。

村庄事务数量在全年还呈现出不均质性。以农业生产为基础生发出的治理事务不仅相对简单、有限，而且还具有季节性。农业生产活动受自然因素的影响较大，自然因素又随季节变化。因此，农业生产活动与季节紧密相关。与之相应，沟渠等水利设施的维护和建设也需要根据农业生产活动状况来安排。诸如村民间的矛盾纠纷等村庄事务的发生更是具有极大的偶然性和不稳定性。以至于对村级组织来说，与之相应的村庄事务在全年呈现出突出的不均质性。

一般来说，村两委干部的工作内容除了处理村庄矛盾纠纷、农业生产基础设施的建设与维护等村庄内生事务之外，还有相当部分是政府下达至村的行政工作。从政府下达至村的事务来看，其大体包括两种类型：一种是几乎每年都有的常规工作；一种是中心工作。每年的常规工作包括养老保险和医疗保险费用收缴，为村民提供办证、开具证明以及咨询服务等为民服务类工作，中心工作则包括土地确权、扶贫以及党建。每年都有的常规工作一般集中在一年的某个时段就能完成中心工作也主要是在一定时间内通过集中人力、物力、财力去完成，而具有阶段性。因此，政府下达至村庄的绝大部分事务数量也是不均质化分布的。

村庄公共事务数量结构的上述特征决定了以兼业化村干部管理制度为核心内容的遵循事件化运作模式的村级组织形式足以应对。

（二）村庄公共事务的质性结构：以关系嵌入型事务为主导

前文曾提到，一项公共事务到底是属于关系脱嵌型事务还是关系嵌入型事务在很大程度上由事务本身的特性与其所处的社会基础共同形塑。对村庄公共事务而言，村庄社会基础是影响村庄公共事务类型构成的主要变量。

我国广大中西部地区的村庄一方面仍然是以小农农业为主要经济形态，一方面城市化进程的渐进性使村庄仍旧是相当数量不能在短期内完成城市化村民的安身立命之所。村庄中相当数量的村民依然需要依托土地、依托村庄来生活，村庄仍旧是村民生产、生活以及意义实现的重要载体。这使村庄在长期历史进程中形成的稳固且深厚的血缘关系和地缘关系能够得到较好的保存和延续，情感、利益等要素在村民关系中相互交织，进而塑造出浓厚的村庄关系密度。在这一社会基础之上，不论是村庄内生的公共事务，还是政府下达至村的公共事务，只要与村民接触都能极大撬动村庄各类关系，或者说有些村庄公共事务就是村民深度交往和频繁互动的结果。因此，这类村庄的公共事务便表现出突出的关系嵌入型特征，也反映出村庄社会的不规则性。关系嵌入型事务构成了中西部地区农村村庄公共事务的主导类型。对关系嵌入型事务的处理则需要采取具体问题具体分析的实质治理路径。

（三）村庄治理的乡土性与自治型村级组织的型构

经过市场经济的洗礼，虽然我国乡村社会普遍发生了巨大变化，但“村落共同体的地方性以及共同体的整体性特征依然留存”[30]。这说明中西部地区的村级治理仍然是以血缘和地缘为基础的传统农业型村庄治理，表现为乡土性特征。村庄公共事务主要衍生自农业生产体系，呈现为数量稀少、分化程度低以及分布不均匀等特征，并且关系嵌入型事务构成了当地村庄公共事务的主导类型。

关系嵌入型事务深度嵌入于乡土社会之中，附着有村庄中的各种利益关系、情感关系以及社会关系，与村庄村民存在整体性关联。这类事务的处理过程以及最终的处理结果会在极大程度上撬动整个村庄村民的情绪，若处理不当，就可能招致他们的不满。因此，关系嵌入型事务具有突出的社会性，其不能限制在以制度、法律、法规为基础的科层行政框架内，而是要面向村庄，进入到乡土社会的框架和逻辑之中。

即要将关系嵌入型事务放置于村庄社会的语境和场景中理解。与此同时，在以国家法律、政策为底线原则的前提下，按照乡土社会的行为习惯来处理，以村庄历史形成的伦理、规范为准绳。村庄治理中村干部运用的情、理、力等策略和手段通常是为村庄既有的规范、规则所认可，同时在村民那里具有共识，也往往是有效的。而且，这些策略和手段都是工具性的，其最终目标是要达到事务的实质解决以及村庄公共秩序、公共伦理的修复与维系。

由此可见，自治型村级组织内涵的事件化运作和实质治理特征是与中西部地区村庄公共事务结构的特征相适应的。这也是我国中西部绝大部分地区自村民自治被确立为农村基本治理制度以来，自治型村级组织形式能够延续至今的重要原因。最近几年，中西部地区村级组织的科层化改革并不是村庄治理内生需求推动的结果，而是以政府为主导的外力驱动下的产物。

五、总结与讨论

从实地经验来看，自村民自治制度被确立为全国农村基本治理制度以来，我国农村社会的村级组织形式并没有全然遵照制度设计的方向发展，而是出现了分化。根据本研究的讨论，至少出现了珠三角地区与广大中西部地区的分化，前者形成了比较完整且成熟的科层化组织，后者基本保持了以村民自治制度为基础的自治型村级组织形式。只是近几年来，随着中国各个领域制度改革的启动，中西部地区也开始了以珠三角为代表的东部发达地区为模板的村级组织科层化改革。本研究从村庄公共事务角度对与珠三角地区和中西部地区相适应的村级组织形式进行了剖析，得出以下基本结论：

第一，珠三角作为我国较早开启村庄工业化进程的地区，村庄形成了以现代工商业为基础的经济生产格局。这对珠三角地区村庄公共事务结构产生了两方面影响。从村庄公共事务的数量结构来看，以工商业为基础的村庄公共事务体系繁多且门类多样、复杂，并具有常规性。在村庄公共事务的质性结构上，工商经济形塑的村庄社会是一个横向交往关系密度低、村民关系镶嵌程度浅层化的不断走向陌生化的社会，以地缘和血缘为基础的传统关系为市场化和现代化的关系替代，村民主要与市场、国家打交道。这使进入村庄中的行政事务以及村庄内生的公共事务无法为村庄稀薄的关系所吸附，进而呈现出人事分离的状态。此外，以工商经济为基础的村庄公共事务也是高度现代化的事务。因此，珠三角地区的村庄公共事务主要表现为关系脱嵌型事务类型，具有规则性，村庄治理属性表现为现代性。科层化村级组织内涵的常规化运作模式和规则治理特征契合了珠三角地区村庄公共事务结构。

第二，中西部地区的人口迁移型城市化路径没有从根本上打破农村与城市之间的基础产业格局和空间界限，保证了农村的独立性，农村仍然保持了以农业生产为主的经济格局。这对中西部地区村庄公共事务结构的影响体现在：在村庄公共事务的数量结构上，以村庄内生治理需求为导向，且主要衍生自农业生产的村庄公共事务的数量具有有限性和不均匀分布性，缺乏支持正规化且分工明细、遵循常规化运作模式的村级组织形式的数量基础和分类基础。在村庄公共事务的质性结构上，由于长期历史积淀，村庄形成了稳固且深厚的地缘关系和血缘关系，村民之间表现出较高的交往密度和关系镶嵌度，村庄公共事务高度嵌入于村民间的各类复杂关系中。这使中西部地区村庄公共事务是以关系嵌入型事务为主导，村庄公共事务具有不规则性，村庄治理亦表现为乡土性。因此，自治型村级组织内涵的事件化运作模式和实质治理特征与中西部地区村庄公共事务结构相匹配。这说明自20世纪80年代以来确立的以村民自治制度为基础的自治型村级组织形式在中西部地区仍具有存续合理性。

表2 村庄公共事务结构与村级组织建设路径的地区差异

村级组织改革及建设构成了当前中国村庄治理现代化的重要内容。通过引入地区差异视角和村庄公共事务结构这一分析工具可发现，各地区由于经济社会基础的差异导致的村庄公共事务结构的差异，决定了与之相应的村庄治理逻辑的差异。这在一定程度上决定了中国不存在一条普适性的以村级组织建设为核心内容的村庄治理现代化实现路径。就当前的形势来看，特别是对我国广大中西部地区农村而言，以村级组织建设为核心内容的村庄治理现代化并不是要对既已形成的自治型村级组织完全摒弃，而是要在这一组织形式的基础上进行修正和完善。只有如此，才能整体提高中国村庄的治理效率和现代化水平。

原标题：村级组织建设路径的地区差异研究——以珠三角地区、中西部地区村庄为经验基础

作者：杜姣 武汉大学政治与公共管理学院

基金： 国家社科基金青年项目“乡村振兴战略背景下乡村治理中的精英流失及其应对机制构建研究”(编号：19CSH007);

来源：中国行政管理2020年04期

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